II SA/Kr 825/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Likwidacji o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy C. I. wymierza Wójtowi Gminy C. grzywnę w wysokości 5000 zł. (pięć tysięcy złotych), II. zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz strony skarżącej Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Likwidacji kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w likwidacji z siedzibą w N. złożyło w trybie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w związku z bezczynnością Wójta Gminy C. po wyroku uchylającym akt administracyjny wnosząc o wymierzenie Wójtowi Gminy C. grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia [...] października 1995 r. Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji zwróciło się do Zarządu Gminy C. o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności budynków w Ś. Zarząd Gminy C. dnia [...] października 1998 r. wydał decyzję odmowną. RPWiK złożyło od powyższej decyzji odwołanie dnia [...] listopada 1998 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skargą z dnia [...] maja 1999 RPWiK zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o uchylenie decyzji. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2000 roku (sygn. akt II SA/KR 1149/99) NSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził między innymi, że organy orzekające nie są zwolnione z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego z zachowaniem ogólnych zasad k.p.a. i w tym stanie rzeczy, zaskarżone decyzje jako przedwczesne i wydane z naruszeniem przepisów prawa uchylono na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Pomimo wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i wezwań skarżącego Gmina C. nie podjęła żadnych czynności mających na celu wydanie decyzji administracyjnej w sprawie skarżącego. Dnia [...] lipca 2002 r. strona skarżąca zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą na bezczynność organu. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Kr 6/03. Strona skarżąca zwróciła się ponownie z wnioskiem o wydanie decyzji w dniu [...] czerwca 2004 r. Podniesiono w skardze, że organ bezczynny czynności zmierzające do wydania decyzji ograniczył do wezwania o doręczenie uwierzytelnionych odpisów dokumentów związanych z otwarciem likwidacji, powołaniem likwidatora, zmianom na tej funkcji oraz czynnościom rejestracyjnym. Skarżący niezwłocznie przekazał wspomniane dokumenty. Strona skarżąca podnosi, że do dnia złożenia skargi Wójt Gminy C. nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności budynków w Ś. Dodano, że sprawa toczy się od 1995 roku, a więc dziewięć lat. Od wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny upłynęło cztery lata, zaś organy Gminy C. nadal pozostają bezczynne. W takim stanie rzeczy skarga i ukaranie bezczynnego organu stosowną grzywną są konieczne i uzasadnione. W związku z wezwaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Wójta Gminy C. o udzielenie odpowiedzi na skargę Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w likwidacji z siedzibą w N. nadesłano - bez żadnych wyjaśnień - decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2004 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w likwidacji z siedzibą w N. prawa wieczystego użytkowania do nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] i [...] położonych we wsi Ś. oraz prawa własności budynków i urządzeń. Nadesłano również akta sprawy w postaci trzynastu załączników obejmujących kserokopie zgromadzonej przez organ dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi, a grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 §3 i § Scyt. ustawy). Skarga jest dopuszczalna w myśl powyższej regulacji art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wójt Gminy C. pozostawał bowiem w bezczynności po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2000 roku (sygn. akt II SA/KR 1149/99) uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 1999 r., nr [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Gminy C. z dnia [...] października 1998 r., nr [...] w przedmiocie nabycia prawa wieczystego użytkowania gruntu. Decyzje zostały uchylone jako przedwczesne. Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w likwidacji z siedzibą w N. występowało dwukrotnie - pismami: z dnia [...] stycznia 2002 r. (adresowanym do Urzędu Gminy w C.) i z dnia [...] czerwca 2004 r. (adresowanym do Wójta Gminy C.) - z wezwaniem do wykonania powyższego wyroku poprzez wydanie uwzględniającej stanowisko sądu decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa wieczystego użytkowania gruntu oraz prawa własności budynków i urządzeń w Ś. Do dnia wniesienia skargi (nadanej w urzędzie pocztowym w dniu [...] lipca 2004 r.) Wójt Gminy C. nie wydał decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa wieczystego użytkowania gruntu oraz prawa własności budynków i urządzeń w Ś. Decyzja Wójta Gminy C., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w likwidacji z siedzibą w N. prawa wieczystego użytkowania do nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] i [...] położonych we wsi Ś. oraz prawa własności budynków i urządzeń zapadła w dniu [...] września 2004 r. W doktrynie zasadnie podkreśla się, że w razie bezczynności organu strona może korzystać według własnego wyboru zarówno ze skargi na bezczynność organu, jak i ze skargi, o jakiej mowa w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po pierwsze dlatego, że środki te odnoszą się w istocie do różnych materii. Skarga na bezczynność ma doprowadzić do określenia, czy organ jest zobowiązany w danej sytuacji do wydania aktu administracyjnego, skarga zaś o ukaranie zmierza do wymierzenia sankcji za niewykonanie wyroku. Po drugie, brak jest przepisów, które wyłączyłyby typowe środki zaskarżenia bezczynności w wyniku wydania w sprawie wyroku kasacyjnego przez sąd administracyjny. Ewentualna wykładnia ograniczająca przeczyłaby celowi omawianej regulacji, która niewątpliwie zmierza do wzmocnienia ochrony stron postępowania przed administracją naruszającą prawo (por. B. Dauter, J. Drachal, M. Niezgódka-Medek, Pisma i orzeczenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 230; K. Gruszecki, Dyscyplinowanie organów administracji przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sam. Teryt. 2001, nr 3, s. 45). Dopuszczalności złożenia skargi w niniejszej sprawie nie przekreśla zatem okoliczność zawisłości sprawy ze skargi na bezczynność organu zarejestrowanej pod sygnaturą II SAB/Kr 6/03. Grzywna, o jakiej mowa w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi rodzaj kary za niewykonanie orzeczenia, wymierzanej bez względu na to, czy organ po wniesieniu skargi o ukaranie go na przykład grzywną wydał dany akt czy go nie wydał. Omawiana grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych. W razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 sąd obowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę, chyba że wniesienie skargi nastąpiło po wykonaniu wyroku lub załatwieniu sprawy. Skarga jest zatem uzasadniona, albowiem decyzja w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez NSA wyrokiem z dnia 19 czerwca 2000 roku (sygn. akt II SA/KR 1149/99) została wydana przez Wójta Gminy C. dopiero w dniu [...] września 2004 r., tj. po ponad czterech latach od dnia wydania powyższego wyroku. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja wskazuje, że organ administracji w ciągu tych czterech lat swoją aktywność ograniczył do poszukiwania niezbędnej dokumentacji w listopadzie 2000 r., a przesłuchania świadków, na które powołuje się organ w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] września 2004 r. miały miejsce - jak wynika z dokumentacji przesłanej przez Wójta Gminy C. - w 1998 r., tj. jeszcze przed wydaniem przez NSA wyroku z dnia 19 czerwca 2000 roku (sygn. akt II SA/KR 1149/99). Zawiniona bezczynność organu po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 1999 r., nr [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Gminy C. z dnia [...] października 1998 r., nr [...] nie budzi w tym stanie rzeczy wątpliwości. Podkreślić należy, że Wójt Gminy C. nie uznał za stosowane odnieść się do zarzutów skargi przesyłając - na wezwanie sądu o udzielenie odpowiedzi na skargę - wyłącznie dokumentację sprawy. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2006 r. (M.P z 2007 r., Nr 12, poz. 125) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2006 r. wyniosło 2477,23 zł. Jak podkreśla się w doktrynie, wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku albo niewydaniu aktu lub niedokonaniu czynności. Nie bez wpływu pozostaje i to, czy organ po wniesieniu skargi wykonał ciążące na nim z mocy prawomocnego wyroku obowiązki. Sąd powinien brać też pod uwagę wyjaśnienia organu co do przyczyn niewykonania wyroku sądu administracyjnego (Komentarz do art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 482). W ocenie sądu grzywna w wysokości 5 000 zł (pięć tysięcy złotych) uzasadniona jest z jednej strony znacznym stopniem zawinienia organu w niewydaniu - do dnia złożenia skargi - decyzji administracyjnej po wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2000 roku (sygn. akt II SA/KR 1149/99) a także brakiem wyjaśnienia przez organ co do przyczyn niewykonania wyroku NSA. Z drugiej strony sąd uznał, że okoliczność, iż Wójt Gminy C. wydał jednak stosowaną decyzję uzasadnia odstąpienie od wymierzenia grzywny w pełnej wysokości. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 154 § 1 i § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.