II SA/Kr 825/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2007 r. sprawy ze skargi M.W., J.W., A.K., J.K., K.D., K.D., M.G., J.G., H.J., S.O. i Z.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 lutego 2005 roku, nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M.W., J.W., A.K., J.K., K.D., K.D., M.G., J.G., H.J., S.O. i Z P. kwotę po 100 zł, (sto złotych), dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 12 marca 2003 r. Telefonii Komórkowej "A" Sp. z o.o. w W. (Okręg K.) o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na cele realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr "1" w K. do czasu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. Postanowienie to zapadło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie postępowanie wszczęto przed wejściem w życie ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc na mocy art. 85 ust. 1 tej ustawy winny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.). Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. ponownie zawiesił postępowanie administracyjne w tej sprawie na podstawie art. 123 k.p.a. oraz 85 ust. 1 i 87 ust. 3 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 45 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja została w nim nazwana: "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr "1" w K., wraz z zasilaczem kablowym na działkach nr "2" i "3", z wieżą kratową wys. 50 m z trzema parami anten sektorowych i anteną radiofonii, kontenerem bazowym, ogrodzeniem, drogą dojazdową i złączem kablowo-pomiarowym". W uzasadnieniu Wójt wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy K. stracił moc [...] grudnia 2003 r. Rada gminy przystąpiła do sporządzania nowego planu oraz zatwierdziła studium uwarunkowań, wedle którego dla terenu objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że obowiązek sporządzenia planu nie został przez organ I instancji udowodniony, a tym samym nie wykazano podstaw do zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] wydanym na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 85 ust. 1 i art. 87 ust. 3 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 45 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy K. po raz trzeci zawiesił postępowanie w sprawie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego postanowienia Wójt wskazał, że w myśl ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przyjętego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z [...] grudnia 2002 r., zgodnie z częścią rysunkową studium "1. Kierunki zagospodarowania przestrzennego", działki będące przedmiotem postępowania zlokalizowane są w centrum strefy oznaczonej nr [...] (załącznik nr 1 do postanowienia), co zgodnie z legendą do tej części rysunkowej (załącznik nr 2 do postanowienia) oznacza strefę osadniczo - rolniczą. Część działek będących przedmiotem postępowania oznaczona jest kolorem ciemnobrązowym, co zgodnie z legendą tłumaczącą znaczenie kolorystyki zastosowanej w studium (załącznik nr 3 do postanowienia) oznacza, że jest to strefa intensywnego rozwoju. Pozostała część działek oznaczona kolorem żółtym to strefa umiarkowanego rozwoju. Zgodnie z polityką przestrzenną określoną w studium w rozdziale II - Ustalenia studium - "Kierunki zagospodarowania przestrzennego"; podrozdział B - "Ustalenia szczegółowe"; pkt 6 - "Polityka przestrzenna"; ppkt B.2. str.46 (załącznik nr 4 do postanowienia) dla stref osadniczych intensywnego rozwoju ustala się obowiązek sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wójt uznał, że zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania w tej sprawie w oparciu o powyższe argumenty oraz ze względu na następujące okoliczności: - stacja bazowa telefonii cyfrowej będąca przedmiotem niniejszego postępowania odbiega od cech otaczającej przestrzeni, - położenie Gminy K. na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu byłego Województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...]), - 31 grudnia 2003 r. na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stracił ważność miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K., - trwa postępowanie zmierzające do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania Gminy K. obejmujące również działki będące przedmiotem niniejszego postępowania. Zażalenia na to postanowienie złożyli inwestor Telefonia Komórkowa "A. " Sp. z o.o. w W. (Okręg K.) oraz J.M. Inwestor wniósł o uchylenie postanowienia Wójta Gminy K. oraz "nakazanie" Wójtowi Gminy K. wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skarżący zarzuca organowi, że po raz kolejny nie zastosował się do postanowienia organu odwoławczego w kwestii podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy dotychczasowe (art. 40 ust. 1 i art. 44 ustawy). J.M. podniósł, że organ pierwszej instancji ignoruje ustalenia organu odwoławczego w kwestii obowiązku rozpatrzenia sprawy na podstawie przepisów dotychczasowych. Zarzucił, że postępowanie w tej sprawie toczy się już ponad dwa lata i wciąż nie została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2005 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Postanowienie to zapadło na podstawie art. 138 § 2 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1, art. 44 ust. 1 i art. 45 ust. 1-2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zażalenia zasługują na uwzględnienie, bowiem Wójt Gminy K. - nie mając ku temu uzasadnionych podstaw - po raz trzeci zawiesił postępowanie w wymienionej na wstępie sprawie. Organ motywuje zawieszenie postępowania (na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy) obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego wynikającym - jak twierdzi organ - z ustaleń "studium uwarunkowań". Na tą okoliczność do decyzji dołączono barwną kopię rysunku "studium" (bez oznaczenia skali) z legendą i kopią ustaleń. Z dokumentów tych w ocenie Kolegium wspomniany wyżej "obowiązek" nie wynika. Przyjmując, że "studium" sporządzono na mapie w skali 1:25.000 rejon proponowanej lokalizacji (według kopii mapy zasadniczej w skali 1:2000) znajdujące się w strefie osadniczo-rolnej, dla której nie przewidziano obowiązku sporządzenia planu miejscowego. Brak takiej potrzeby uzasadnia faktyczne położenie terenu projektowanej inwestycji "A" w strefie użytków rolnych i zabudowy rozproszonej (do najbliższych budynków jest 120 - 140 m), co dodatkowo dokumentują pomocnicze ujęcia fotograficzne wykonane dla potrzeb "Studium Krajobrazowego". Nie jest zatem do przyjęcia wywód organu, jakoby rejon lokalizacji położony był w strefie "intensywnego rozwoju", nawet uwzględniając fakt, że wzdłuż drogi do M. wyznaczony był dawniej teren budowlany. Nie mogą być także przyjęte dodatkowe argumenty przywołane w uzasadnieniu postanowienia, między innymi ten, że stacja "odbiega od cech otaczającej przestrzeni". Oczywistym jest, że kratowa wieża stalowa zawsze będzie kontrastem w otwartej przestrzeni rolno-osadniczej, jednakże wykonane Studium Krajobrazowe nie wskazuje, by ten kontrast był na tyle ostry i nie do przyjęcia. Prawdą także jest, że Gmina K. leży w całości w Obszarze Chronionego Krajobrazu. Organ nie uwzględnił jednak faktu, że prawo nie zabrania lokalizacji w tym obszarze stacji telefonii komórkowej, a na terenie dawnego województwa nowosądeckiego zrealizowano już ok. 120 takich wież, zawsze - z uwagi na charakter inwestycji - lokalizowanych w eksponowanych krajobrazowe miejscach. Właśnie fakt utraty ważności planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z dniem [...].12.2003 r. - mając na uwadze przepisy art. 85 ust. 1 nowej ustawy oraz art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 i 2 ustawy dotychczasowej - zobowiązuje organ orzekający do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 44 ust. 1-2 ustawy, tj. na podstawie przepisów szczególnych, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Kolegium zwróciło też uwagę, że wobec pozostającego w obiegu prawnym wniosku inwestora z dnia 12 marca 2003 r. (który nie został rozstrzygnięty decyzją ostateczną przed dniem 11.07.2003 r.) nadal obowiązywać będzie przepis art. 85 ust. 1 nowej ustawy i faktu tego nie zmieni nawet uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Organ odwoławczy wyjaśnił również wątpliwości organu I instancji w kwestii, czy zażalenie złożone przez pełnomocnika "A" nie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Postanowienie I instancji zostało doręczone stronie w dniu 12 stycznia 2005 r. Termin do wniesienia zażalenia upływał 19 stycznia 2005 r. Jak wynika z adnotacji na kopercie listu poleconego [...] zażalenie zostało nadane w dniu 17 stycznia, a więc termin do jego wniesienia został zachowany. Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.W., J.W., A.K., J.K., K.D., K.D., M.G., J.G., H.J., S.O. i Z.P.. W ich ocenie postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania było prawidłowe, bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących obowiązek sporządzenia planu wynika z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., który stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Skarżący twierdzą, że nieprawidłowo uznano J.M. za stronę postępowania, bowiem nie jest on inwestorem. Ponadto zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wtedy, jeśli są daleko idące braki w postępowaniu wyjaśniającym, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy na obecnym etapie postępowania powinien się zajmować wyłącznie kwestią wpadkową tj. zawieszeniem, a tymczasem rozstrzyga merytorycznie, sugerując organowi I instancji jaką decyzję powinien wydać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoją wcześniejszą argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dla terenów objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie ma obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie bezpodstawne jest zawieszanie postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola ujawniła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia Sąd zwrócił uwagę, że w aktach przesłanych do Sądu brak jest oryginału postanowienia Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2004 r. wraz z załącznikami (są tylko kserokopie) oraz zwrotnych potwierdzeń odbioru tego postanowienia. Nieprawidłowo doręczono także zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W aktach administracyjnych są zwrotne poświadczenia odbioru wskazujące na doręczenie tego orzeczenia organowi I instancji oraz podmiotom składającym zażalenie, nie ma jednak potwierdzeń, że doręczono je pozostałym stronom, które następnie wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pismem z dnia 26 kwietnia 2007 r. Sąd zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o nadesłanie oryginału postanowienia z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz zwrotnych potwierdzeń odbioru tego postanowienia oraz postanowienia organu II instancji (k. 66 akt sądowych). W odpowiedzi na to pismo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z pismem Wójta Gminy K. z dnia 23 maja 2007 r. wszystkie dokumenty do sprawy dot. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji telefonii komórkowej zostały przesłane dnia 18 maja 2005 r. Akta, o których mowa, Kolegium przesłało do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę z dnia 28 czerwca 2005 r. Zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wysłane za zwrotnym potwierdzeniem odbioru do Wójta Gminy, J.M. i J.K. Do pozostałych stron postanowienie wysłano listami zwykłymi bez zwrotnych potwierdzeń odbioru (k. 86 akt sądowych). Wobec nieuzupełnienia braków, o których mowa powyżej, Sąd dokonał oceny przeprowadzonego postępowania na podstawie akt administracyjnych, którymi dysponował. W pierwszej kolejności należy odnieść się do braku dowodów doręczenia skarżącym zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo w postępowaniu administracyjnym potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Z przepisu tego pośrednio wynika obowiązek spoczywający na organach administracji doręczania pism za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Data doręczenia pisma na szczególne znaczenie w sytuacji, gdy od tej daty zaczyna bieg termin do złożenia środka zaskarżenia. Brak możliwości ustalenia kiedy strona otrzymała rozstrzygnięcie uniemożliwia ustalenie, czy środek taki - w tym wypadku skarga do sądu administracyjnego - został złożony w terminie, co jest podstawową przesłanką jego rozpoznania. W niniejszej sprawie przekroczenie trzydziestodniowego ustawowego terminu do wniesienia skargi do sądu skutkowałoby odrzuceniem tej skargi. Wobec braku dowodów doręczenia zaskarżonego postanowienia należało na podstawie innych okoliczności ustalić, czy skarżący zachowali omawiany termin. Z adnotacji na postanowieniu II instancji wynika, że zostało ono wysłane stronom 4 kwietnia 2005 r., a więc strony mogły je otrzymać najwcześniej dnia następnego. Skarga natomiast została złożona 2 maja 2005 r. (data nadania przesyłki poleconej). Jeżeli pomiędzy wysłaniem rozstrzygnięcia przez organ a złożeniem skargi minęło mniej niż 30 dni, to tym bardziej został zachowany ustawowy termin liczony od otrzymania postanowienia przez strony do złożenia skargi. Powyższe uwagi należy odnieść również do problemu braku dowodów doręczenia postanowienia I instancji z dnia [...] grudnia 2004 r., jednakże na tym postanowieniu (k. 110 akt administracyjnych) na ma żadnej adnotacji o dacie jego wysłania stronom. Zażalenie J.M. zostało złożone do Urzędu Gminy K. w dniu 14 stycznia 2005 r., natomiast zażalenie "A." zostało nadane na poczcie 17 stycznia 2005 r. (koperta k. 6 akt administracyjnych). Początkowo zażalenie dostarczono do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które dopiero przesłało je organowi I instancji, a Wójt Gminy K. ponownie odesłał je do organu odwoławczego. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że zażalenie inwestora wpłynęło w terminie - postanowienie I instancji zostało mu doręczone 12 stycznia 2005 r., więc wysłanie listu z zażaleniem w dniu 19 stycznia 2005 r. należy uznać za zachowanie siedmiodniowego terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 57 § 5 k.p.a. Nie dysponując zwrotnymi poświadczeniami odbioru Sąd nie jest jednak w stanie zweryfikować prawdziwości stwierdzenia o doręczeniu postanowienia inwestorowi w dniu 12 stycznia 2005 r., nie jest również w stanie stwierdzić, czy zażalenie J.M. zostało złożone z zachowaniem siedmiodniowego terminu. Jak już wskazano wyżej jest to kwestia niezwykle istotna, bowiem rozpatrzenie zażalenia, które zostało złożone po terminie stanowi rażące naruszenie prawa i prowadzi do nieważności merytorycznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.