II SA/Kr 826/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia: NSA Krystyna Kutzner Sędziowie: NSA Piotr Lechowski NSA Wiesław Kisiel (spr.) Protokolant: Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2004r sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 stycznia 2001r Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. W. zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie [...] zł ([...]) Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 stycznia 2001 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] 2000 r., [...] Zarządu Dróg Powiatu [...] w [...] naliczającą T. W. karę za zajęcie pasa drogi powiatowej nr [...][...]. W obu decyzjach przyjęto za udowodniony fakt, że T. W. przez [...] dni zajmował odcinek powyższej drogi przy swojej działce nr [...] w ten sposób, że umieścił w obrębie tego pasa [...] słupków ogrodzeniowych. Organy administracyjne uznały, że nie wymaga wyjaśnienia okoliczność podnoszona przez T. W., że słupki zostały umieszczone przed dniem 1 października 1985 r. Zaskarżona decyzja wydana została z powołaniem (jako podstawy prawnej) art.39, art.40 ust.1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.r.2000, nr 71, poz.838 z późn.zm.) oraz § 1 ust.1, §§8 i 10, § 11 ust.1 i 2 rozporządzenia RM w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, jak również art.138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuciła decyzji naruszenie art.40 i 38 ustawy o drogach publicznych oraz § 10 rozporządzenia RM w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych oraz wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji. Skoro na terenie którego dotyczy decyzja nie były prowadzone żadne roboty, więc wykonanie tych prac nie wymagało uzyskania pozwolenia. Sporne słupki zostały umieszczone w miejscu, które odnotował organ administracyjny przed dniem wejścia w życie przepisów, powołanych w podstawie prawnej decyzji. Dodatkowo nie stwarzały one zagrożenia dla ruchu drogowego. Odpowiedź Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawiera te same tezy które znalazły się w zaskarżonej decyzji oraz— wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Organy administracyjne dokonały rozszerzającej wykładni, upatrując w prawie podstaw do nałożenia obowiązków, jakich prawodawca nie przewidział w przepisach zastosowanych w niniejszej sprawie. Nie ma racji Skarżący, gdy uzależnia dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej od prowadzenia przez ukaranego robót w pasie drogowym. Zarówno ust.4, jak ust.7 w art.40 ustawy o drogach publicznych stanowią, że wystarczającą przesłanką wymierzenia kary jest samowolne (bez wymaganego zezwolenia) zajęcie pasa drogowego. Dlatego nie jest wystarczające dla uwolnienia się od kary przewidzianej w cyt. przepisach wykazanie, że strona nie prowadziła żadnych robót w pasie drogowym. Jednakże w niniejszej sprawie zachodzą dodatkowe okoliczności, których rozważenia organ administracyjny wyraźnie odmówił, pisząc w zaskarżonej decyzji, że bez znaczenia jest podnoszona przez odwołującego się okoliczność, iż słupki metalowe zostały umieszczone przed dniem wejścia w życie 1 października 1985 r. czyli dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, na podstawie której wydano obie decyzje w niniejszej sprawie. Skoro zarówno art.36, jak i art.40 ust.4 i ust.7 ustawy o drogach publicznych mówią o "zajęciu pasa drogowego" i "naruszeniu pasa drogowego" to znaczy, że organ może nałożyć karę tylko po wykazaniu, że osoba mająca być ukaraną dopuściła się zajęcia czy naruszenia pasa drogowego. Ogólna zasada porządku prawnego lex retro non agit nie pozwala stosować ustawy do zdarzeń sprzed jej wejścia w życie. Ustawa poddaje karom nie tyle posiadanie słupków w pasie drogowym, ale – umieszczenie ich w takim miejscu. Organ nie wykazał nawet, że słupki zostały umieszczone po urządzeniu drogi publicznej, ani— że znajdują się one w pasie drogowym. W aktach sprawy nie ma dowodu, aby w sprawie były dokonywane choćby najprostsze pomiary, z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej. W szczególności nie może być dowodem w sprawie protokół sporządzony z dnia 3 listopada 2000 r. bez udziału strony, jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Nieprawidłowe jest też przyjmowanie jako dowodu rzekomego przyznania przez stronę zajęcia pasa drogowego (tak w zaskarżonej decyzji, s.2), skoro organ I instancji przyznał w swej decyzji, że strona twierdzi, że nie wiedziała o granicy pasa drogowego. Organ nie ma kompetencji do stosowania kary w odniesieniu do dowolnie wybranej osoby w nadziei, że dolegliwość kary skłoni ją do wykonania nakazu sformułowanego przez organ administracyjny. Takie działanie nie mieści się w najmniejszym stopniu w regułach demokratycznego państwa prawnego (art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP). Kompetencje do nakładania na obywateli ciężarów muszą być interpretowane rygorystycznie i zawężająco (art.31 ust.3 Konstytucji RP). Na podstawie akt sprawy jest niemożliwe ustalenie, kto powinien był być ewentualnie zobowiązany do usunięcia zakwestionowanych słupków. Materiał dowodowy przedstawiony sądowi do oceny dowodzi tego, że decyzje zostały w niniejszej sprawie wydane bez wykazania przez organ administracyjny okoliczności istotnych w sprawie. Ograniczono się do stwierdzenia, że są słupki, natomiast nie zatroszczono się o ustalenie, kto jest sprawcą stanu faktycznego którego dotyczy decyzja, nie udowodniono położenia słupków w pasie drogowym, nie zmierzono precyzyjnie zajętej powierzchni; również czas za który wymierzono karę został określony swobodnie, bez rygorystycznego przestrzegania zasad postępowania wyjaśniającego. Na tej podstawie można z całą pewnością stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem procedury administracyjnej w takim zakresie, że mogło to mieć wpływ na wynik postępowania w sprawie. Po rozpoznaniu skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 stycznia 2001 r., nr [...] – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona uchwała decyzja jest sprzeczna z art.2 w zw. z art.7 i art.31 ust.3 Konstytucji RP, z art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.nr 14, poz.60 z późn.zm.) oraz art.7 i art.77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270). O kosztach orzeczono na podstawie art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.r.2002, nr 153, poz.1271, zm. Dz.U.r.2002, nr 240, poz.2052, Dz.U. r.2003, nr 171, poz.1663 i nr 192, poz.1873 i nr 124, poz.1153) w związku z art.55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Uchylone decyzje zostały wykonane, więc nie ma w niniejszej sprawie zastosowania art. art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Działając w trybie art.141 § 4 in fine Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wskazuje, że organ administracyjny ponownie rozpoznając sprawę powinien w szczególności powinien szczegółowo wyjaśnić czy rzeczywiści pas drogi publicznej został zajęty i czy nastąpiło to w okresie obowiązywania ustawy o drogach publicznych oraz kogo prawidłowo można było zobowiązać do usunięcia zakwestionowanych słupków i nałożyć karę. Organ musi też przestrzegać zasady, że to na organie spoczywa obowiązek udowodnienia każdej okoliczności faktycznej, z której organ miałaby wyprowadzać konsekwencje prawne.