II SA/Kr 827/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2024 r., nr 363/2024, znak: WOB.7722.117.2023.KJAS w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych skargę oddala Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2024 r., nr 363/2024, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia W. sp. z o. o. w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 28 lutego 2023 r. nr 23/23, którym, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazano W. sp. z o.o. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie drogi wewnętrznej na działce nr [...] w miejscowości R., gmina W., bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, jednocześnie informując inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Ustalony stan sprawy był następujący: W dniu 3 stycznia 2022 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, dotyczące inwestycji realizowanej przez W. sp. z o. o., w toku których stwierdzono w oparciu o analizę dokumentacji projektowej, że żadna z nich nie przewiduje budowy drogi wewnętrznej którą de facto stanowi działka [...], która w obecnym stanie posiada nośność umożliwiającą poruszanie się pojazdami, a jej nawierzchnia na dzień kontroli to kruszywo zmieszane z błotem poopadowym spływającym z jeszcze niezazielenionych terenów biologicznie czynnych/mas ziemnych. Jak wyjaśnili obecni działka była wykorzystywana w celach dojazdu do budowy i obecnie pełni funkcję dojazdu do poszczególnych nieruchomości, jednak docelowo ma zostać na niej wykonana jeszcze nakładka z asfaltu kruszonego z ewentualnym wzmocnieniem podbudowy, jeśli taka konieczność będzie zachodzić. Ponadto jedna ze skarp zawęża szerokość ciągu pieszo jezdnego przez co w tym zakresie również zostaną wykonane stosowne prace. Informacje w zakresie legalności istnienia dojazdu jak również planowanych robót budowlanych na działce [...] miały zostać złożone do PINB w terminie do 7 dni. Z czynności sporządzono protokół, a także wykonano dokumentację fotograficzną. W piśmie z dnia 10 stycznia 2023 r. inwestor wyjaśnił, że "droga wewnętrzna - działka [...] nie była objęta postępowaniem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych i nie przewiduje się występowania o decyzję o pozwolenie na budowę ponieważ poprawa nawierzchni nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nakładka z asfaltu kruszonego zostanie wykonana w okresie pozimowym. Fragment skarpy przy drodze zostanie zabezpieczony kostką ażurową o większym stopniu nachylenia". Wobec powyższego, pismem z dnia 7 lutego 2023 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy drogi wewnętrznej na działce nr [...] w miejscowości R., gm. W.. PINB postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. nr 23/23, nakazał inwestorowi wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie drogi wewnętrznej na działce nr [...], jednocześnie informując inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Zażalenie na to postanowienie wniósł inwestor. Po wydaniu postanowienia przez organ I instancji, w dniu 6 marca 2023 r. PINB przeprowadził inspekcję drogi, wykonując dokumentację fotograficzną. Czynność ponowił w dniu 5 kwietnia 2023 r. i stwierdził, że "stan faktyczny od czasu przeprowadzonej inspekcji w dniu 06.03.2023 r. uległ zmianie a to z uwagi na wykonanie wierzchniej warstwy drogi z destruktu asfaltowego. Analizując akta sprawy ustalono, że informacja o prowadzonych pracach pomimo ich wstrzymania wpłynęła na dziennik podawczy tut. inspektoratu w dniu 16.03.2023r., natomiast postanowienie tut. organu nr 23/23 z dnia 28.02.2023r. adresowane do W. sp z o. o. zostało odebrane w dniu 21.03.2023 r.". Z czynności sporządzono adnotację urzędową oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności stwierdził, że krąg stron postępowania został zdefiniowany prawidłowo. Organ odwoławczy uznał również za prawidłową wyrażoną przez organ I instancji ocenę, że likwidacja skutków przeprowadzonych robót budowlanych związanych z budową drogi wewnętrznej powinna następować w oparciu o przepisy art. 48 i n. Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymazanej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane zrealizowane przez inwestora na działce nr [...] w miejscowości R., polegające na wykonaniu powierzchni utwardzonej kruszywem, na którym wykonano następnie wierzchnią warstwę z destruktu asfaltowego, celem wykonania drogi dojazdowej do inwestycji - 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w m. R. . W ocenie MWINB organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował wykonywane roboty budowlane jako budowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) budowli - obiektu liniowego (art. 3 pkt 3a) - wewnętrznej drogi dojazdowej. Utwardzenie działki kruszywem a następnie wykonanie wierzchniej warstwy z asfaltu jednoznacznie przesądzało bowiem charakter wykonanych robót jako budowę drogi. Zdaniem organu, odróżnienie budowy drogi od utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych sprowadza się do ustalenia funkcji, jaką ma to utwardzenie/droga. Tymczasem utworzenie utwardzonego szlaku komunikacyjnego nie budzi wątpliwości, wynika bowiem z treści protokołu kontroli 3 stycznia 2022 r. podpisanego przez prezesa spółki (inwestora), pisma inwestora z dnia 10 stycznia 2023 r. a także z załączonych do akt kopii części opisowych do projektu zagospodarowania, z których wynika że działka nr [...] miała stanowić drogę dojazdową do inwestycji. Skarżąca nie zaprzecza ustalonej tak funkcji spornego obiektu. W treści pisma uzupełniającego zażalenie wskazała, że: to nie tylko działka była wykorzystywana na cele dojazdu do budowy ale urządzona na tej działce droga była wykorzystywana dla celów budowy, ponieważ przy budowie tylu obiektów budowlanych nie można było ciężkim transportem budowlanym jeździć po gruncie nieutwardzonym. W ocenie MWINB, powyższe stanowisko inwestora jednoznacznie wskazuje na wolę utworzenia drogi dojazdowej. Jako odrębne zagadnienie organ odwoławczy wskazał zarzut, zgodnie z którym wykonane roboty dotyczące budowy drogi powinny być zakwalifikowane jako realizacja "obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych", w związku z czym, zdaniem inwestora, takie roboty powinny być zwolnione z ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia w myśl art. 29 ust. 2 pkt 21 Prawa budowlanego. Odpowiadając na takie stanowisko inwestora MWINB wskazał, że zgodnie ze wskazaną regulacją, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Pojęcie obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy nie może być jednak zdaniem organu interpretowane rozszerzająco. Charakter wykonanych robót budowlanych, zadaje się zaś przesądzać, że spornemu obiektowi nie można nadać cech tymczasowości, o której mowa w przepisie. Wojewódzki Inspektor miał na uwadze, że droga dojazdowa nie została wskazana w pozwoleniach na budowę budynków mieszkalnych, do których miała prowadzić. Również jej charakter (i czas realizacji w odniesieniu inwestycji prowadzonych na podstawie pozwoleń na budowę) nie pozwala na przyjęcie twierdzeń inwestora. Odmienne stanowisko doprowadziłoby do obejścia przepisów Prawa budowlanego w zakresie ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę drogi dojazdowej w każdym przypadku realizacji innego obiektu, do którego wymagany jest dojazd ciężkiego sprzętu w trakcie prowadzenia robót budowlanych. Organ zwrócił uwagę, że część budynków została oddana do użytkowania w 2022 r. Wobec więc zaawansowania pozostałych inwestycji nie znajduje uzasadnienia wykonanie drogi z nakładką asfaltową (której charakter nie świadczy o tymczasowości jak np. drogi z gotowych płyt betonowych). Reasumując organ odwoławczy ocenił, że budowy spornej drogi nie można zakwalifikować jako zwolnionej z ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 2 pkt 21 Prawa budowlanego, ponieważ nie stanowi obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, co zostało powyżej wykazane. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał. MWINB ocenił - mając na uwadze, że roboty budowlane nie zostały zakończone oraz treść art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego – że organ powiatowy prawidłowo ustalił podmiot zobowiązany, tj. inwestora, oraz prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną, realizując obowiązek wskazany w treści art. 48 ust. 3 ustawy. Poinformował bowiem inwestora o możliwości złożenia wniosku o zalegalizowanie samowolnie wykonanej drogi dojazdowej, a także wskazał konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego i poinformował o zasadach obliczania tej opłaty. W ocenie MWINB skarżone postanowienie posiada wszystkie, wymienione w treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego elementy. Skargę na powyższe postanowienie wniósł inwestor, zaskarżając to postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, mimo że nie zostały spełnione przesłanki wydania takiego rozstrzygnięcia, ponieważ wykonane utwardzenie gruntu jest zgodne z prawem i nie wymagało pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia; 2) art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 3a w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak dokładnego ustalenia charakterystyki wykonanych robót (w tym: bezpodstawne i niezgodne z prawem uznanie, że prace te nie stanowiły wykonania utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowalnej); 3) art. 29 ust. 2 pkt 29 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że wykonane prace nie doprowadziły do powstania obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy; 4) art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i całkowicie bezzasadne uznanie, że zaskarżone postanowienie powinno zostać skierowane do skarżącego; 5) art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 3a Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i nadanie tym regulacjom charakteru represyjnego; 6) art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i wyprowadzenie z tych przepisów domniemania popełnienia tzw. samowoli budowlanej, w tym: obciążenie skarżącego ciężarem dowodu, w zakresie wykazania, że do wspomnianej samowoli nie doszło; 7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie postawienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, mimo że organ II instancji powinien uchylić postanowienie organu I instancji w całości i umorzyć postępowanie; 8) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i naruszenia zasady prawdy materialnej oraz jej gwarancji, a w szczególności: brak podjęcia przez organ najdalej idącej inicjatywy i wnikliwości w badaniu stanu faktycznego; 9) art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez pełnej i merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, a także dowolną analizę okoliczności istotnych dla sprawy; 10) art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej; 11) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. – poprzez chaotyczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonego postanowienia oraz nieprzekonywające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy nie ustaliły dokładnie charakterystyki wykonanych prac oraz nie dokonały ustalenia, jaki obiekt, zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane, powstał na działce ewidencyjnej o numerze [...] w miejscowości R. lub całkowicie nieprawidłowo uznano, że spełnia on definicję legalną "drogi wewnętrznej". Skarżący podtrzymał stanowisko, że, wykonany obiekt można potraktować chociażby jako utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej lub obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy. Tymczasem organy zdecydowanie zawężająco zinterpretowały art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, ograniczając jego treść i zakres zastosowania, natomiast zbyt rozszerzająco wyłożyły treść art. 3 pkt 3 i pkt 3a tej ustawy uznając efekt wykonanych robót za obiekt liniowy. W badanym stanie faktycznym, doszło do utwardzenia gruntu - trwałej zmiany charakteru podłoża, które polegało na połączeniu go z materiałem utwardzającym. Celem wspomnianych prac była chęć polepszenia warunków dojazdu do nieruchomości. Pomiędzy utwardzeniem powierzchni i wykonaniem pozostałych prac brak było bezpośredniego związku funkcjonalnego - utwardzenie i inne wykonane prace pełniły bowiem funkcję utylitarną (nieodpowiadającą usytuowaniu drogi wewnętrznej). Organy nie wzięły też pod uwagę charakterystyki faktycznej oraz technicznej wykonanych robót, tj. zastosowania tzw. destruktu asfaltowego, a nie materiałów używanych powszechnie przy budowie dróg publicznych lub wewnętrznych. W ocenie skarżącej, uzasadniona jest również teza, że wykonane prace doprowadziły do powstania obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy. Skarżący wyjaśnił, dlaczego należy uznać efekt prac za obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w toku robót inwestycyjnych i powiązał to z chronologią zdarzeń, a organ uznał, że stanowisko to "jednoznacznie wskazuje na wolę utworzenia drogi dojazdowej". Co więcej, fakt ukończenia części budynków w 2022 r. - nie potwierdza kwalifikacji organu, skoro cała inwestycja była ze sobą funkcjonalnie powiązana (składała się z kilku etapów), a ukończenie mniejszego zakresu przedsięwzięcia nie powodowało ustania potrzeby zorganizowania obiektu umożlwiającego realizację pozostałych robót. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ powinien wziąć pod uwagę stan sprawy w momencie wydawania postanowienia ostatecznego, kiedy to roboty były już zakończone, a skarżąca nie była właścicielem nieruchomości, co uniemożliwiało wydanie zaskarżonego postanowienia i skierowanie go do skarżącej spółki. Organy niewłaściwie ustaliły zatem stan faktyczny, gdyż inwestycja została już zakończona, a skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak stanowi art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.) Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 119 pkt 3 p.p.s.a). Złożona skarga jest bezzasadna, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ II instancji przeprowadził prawidłową wykładnię art. 52 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), stwierdzając, że adresatem postanowienia i obowiązku powinien być inwestor. Organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały roboty budowlane polegające na budowie drogi wewnętrznej na działce nr [...] w miejscowości R., gmina W., jako budowlę wymagającą pozwolenia na budowę. Jak trafnie i zdecydowanie stwierdzają organy obu instancji - roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki kruszywem, a następnie wykonaniu wierzchniej warstwy z destruktu asfaltowego (z ewentualnym wzmocnieniem podbudowy), celem wykonania drogi dojazdowej do inwestycji – 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości R., należy zakwalifikować jako budowę wewnętrznej drogi dojazdowej, to jest budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, będącej obiektem liniowym (art. 3 pkt 3a prawa budowlanego). Trafnie zwrócono uwagę na funkcję tak powstałego obiektu, która poprzez wykonaną nawierzchnię umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i spełniając funkcję drogi jest drogą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Cechy powstałego obiektu budowlanego zostały szczegółowo opisane w protokołach oględzin nr [...] z 12 maja 2023 r i zobrazowane materiałem zdjęciowym (k – 158- 162 akt adm.) , a także wcześniejszych z 5 kwietnia 2023 r ( k – 123-127 a.a.) i 6 marca 2023 r ( k – 73-75) . Organ II instancji prawidłowo ocenił, że PINB przyjął właściwy tryb postępowania i zasadnie nałożył obowiązek wynikający z art. 48 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego. Stosownie do art. 52 ustawy prawo budowlane (w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie): 1. Obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia lub decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. 2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Norma prawna art. 52 ustawy prawo budowlane wprost stanowi, że nakaz powinien w pierwszej kolejności być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. To pierwszeństwo wynika z wiodącej roli jaką inwestor odgrywa w procesie budowlanym, będąc odpowiedzialnym za zorganizowanie całego procesu budowy (art. 18 ust 1 prawa budowalnego). Skoro inwestor działa w warunkach samowoli budowlanej, to on powinien ponosić konsekwencje związane z ewentualnym wykonaniem rozbiórki. Zasada ta może zostać przełamana tylko w wypadku zakończenia robót budowlanych lub w przypadku, gdy wykonanie postanowienia lub decyzji przez inwestora jest niemożliwe. Zależy to jednak od okoliczności konkretnej sprawy, z uwzględnieniem tego, że zaadresowanie obowiązku wobec innego podmiotu niż inwestor jest wyjątkiem, uzasadnionym koniecznością doprowadzenia do wykonania przez strony decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.) Sformułowanie zdania drugiego art. 52 ust 1 określające przesłanki negatywne zaadresowania nakazu do inwestora powinno być odczytywane łącznie z uwzględnieniem ukształtowanej na tle wcześniejszego stanu prawnego (przed 19 września 2020 r ) wykładni, z której wynikało, że inwestor nie powinien być adresatem obowiązku, tylko w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, że wykonanie przez niego nakazu jest niemożliwe, czy to ze względów prawnych , czy też faktycznych. Przesłanka zakończenia robót budowlanych powinna być rozumiana jako odnosząca się do sytuacji, w której nie można już z uwagi na konkretne okoliczności w ogóle mówić o kontekście procesu inwestycyjno-budowlanego i statusie inwestora. Nie chodzi przy tym o samo zakończenie budowy w dosłownym brzmieniu. (przywołany pogląd został szczegółowo zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2024 r., II OSK 1328/23) W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie wykazano, by wykonanie postanowienia przez inwestora było niemożliwe. Nie ulega wątpliwości, że adresatem obowiązków z art. 48 p.b. winien być inwestor. Skoro wybór adresata obowiązku powinien być dokonywany przez organ z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, to stanowisko zawarte przez organy obu instancji zasługuje na aprobatę. Zarzut podniesiony w skardze , że inwestor nie jest już właścicielem gruntu na którym realizowana jest inwestycja nie został w żaden sposób wykazany. Jak wskazują powołane wyżej argumenty nie ma decydującego znaczenia w sprawie, podobnie jak sama okoliczność zakończenia robót. Pozostałe zarzuty skargi również nie były zasadne. Wbrew twierdzeniom skargi wykonane roboty budowlane nie doprowadziły do powstania obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy. Norma art. 29 ust 2 pkt 21 prawa budowlanego (dotycząca obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawiania barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych) nie dotyczy wszystkich obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, a tylko tych położonych na terenie budowy. Dodatkowo, co istotne w rozpoznawanej sprawie charakter wykonanych robót jest taki, że powstałemu obiektowi liniowemu nie można nadać cech tymczasowości. Droga z nakładką asfaltową nie ma charakteru tymczasowego, jak np. droga z gotowych płyt betonowych. Cześć budynków do których prowadzi droga, została oddana do użytkowania już w 2022 r. Droga nie została wskazana w pozwoleniach na budowę budynków mieszkalnych, do których prowadzi i służy jako dojazd do wybudowanych już budynków. Dokonana przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a zgodna z art 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i zawiera jasne wyjaśnienie zasadności zastosowanych przesłanek ,którymi organ kierował się przy wydaniu postanowienia. Zasady z art. 8 § 1 i 11 k.p.a. zostały zachowane w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.