II SA/Kr 829/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : A WSA Wojciech Jakimowicz WSA Krystyna Daniel Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 lutego 2003 r. Nr [....] w przedmiocie pomocy społecznej skargę oddala Wnioskiem z dnia [....] grudnia 2002r. A.C. (zwany dalej skarżącym), zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. m.in. o przyznanie obiadów w barze "[....]" od stycznia do czerwca 2003r. W uzasadnieniu wskazał na swoją sytuację życiową i materialną. Z przeprowadzonej następnie aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż mieszka wspólnie z żoną i dwójką dzieci w jednym mieszkaniu. Jednak z żoną (która wraz z dziećmi zajmuje osobne pomieszczenie) pozostaje w faktycznej separacji i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe (pozostaje na własnym utrzymaniu). Skarżący jest bezrobotnym zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy od [...] .07.1996r. (od .....01.1998r. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych). Zastępca Kierownika Działu Usług i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. decyzją z dnia 31 grudnia 2002r., nr [...] udzielił pomocy społecznej w formie obiadów wydawanych bezpłatnie w dni robocze w barze: "[...] dla l osoby w okresie od [...] stycznia do [...] czerwca 2003r., których pełny koszt pokrywa MOPR. W uzasadnieniu obu decyzji wskazano, iż zgromadzony materiał dowodowy potwierdzają zasadność wniosku o przyznanie pomocy społecznej - wnioskodawca spełnia bowiem kryteria przyznania takiej pomocy. Skarżący odwołał się od decyzji z dnia 31 grudnia 2002r. przyznającej pomoc społeczną w formie bezpłatnych obiadów w barze "[...]" w dni robocze w okresie od [...].01.2003r. do [...].06.2003r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. powołując się na art.2, 7, 8, 9, 30, 31, 32, 67, 68, i 188 pkt 3 Konstytucji RP w związku z art.12 i 13 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18.10.1961r. (Dz.U. z 1999r., nr 8, poz.67) oraz subsydiarnie na art.2 - 4 i 16 ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej. W swoim odwołaniu skarżący zarzuca, iż przyznanie obiadów tylko w dni robocze - wyklucza inne dni np. niedziele, święta, wreszcie soboty. "Na podstawie stanu faktycznego oraz powołanych przepisów wnoszę o spowodowanie zmiany zaskarżonej decyzji poprzez zastąpienie określenia "dni robocze" określeniem wszystkie dni m-ca." Wskazuje, że obiady te są jego jedynym gotowanym posiłkiem w ciągu dnia, a przyznane zasoby finansowe nie pozwalają na dokupowanie obiadów w święta, niedziele i soboty. "Zaskarżona decyzja nie mówi co mam jeść w pozostałe dni ani też nie określa kwotowo wartości dziennej posiłku, która obecnie od stycznia 2003r. na jedną kartkę wynosi 4 zł 20 gr. Wnoszę o zobowiązanie do określenia w nowej decyzji wartości dziennej abonamentu oraz ułożenie miesięcznego jadłospisu w oparciu o asortyment i cennik Baru [...]. Podnoszę, że takie postępowanie Dyrekcji MOPR jest całkowicie sprzeczne z zobowiązaniem wyborczym urzędującego Prezydenta Miasta, które w formie pisemnej ogłosił w trakcie kampanii wyborczej w listopadzie 2002 roku." W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji, przeprowadzenie stosownego postępowania odwoławczego zgodnie z KPA oraz rozpoznanie sprawy na jawnej rozprawie administracyjnej z jego udziałem. Decyzją z dnia 14 lutego 2003r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art.138 § l pkt l k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium omówiło przebieg dotychczasowego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz stan faktyczny i prawny sprawy. Podniesiono, iż skarżący spełnia przesłanki do objęcia go pomocą społeczną oraz wyjaśniono, że podopieczni otrzymują "abonament obiadowy o określonej wartości, która uzależniona jest od ilości dni roboczych w danym miesiącu (np. przy 22 dniach roboczych abonament wynosi 92,40 zł, tj. 4,20 zł za obiad). Jednakże istnieje możliwość wykupienia, za tę samą kwotę większej ilości, tańszych posiłków przez wszystkie dni miesiąca, również w dni wolne od pracy i dni świąteczne. Decyduje o tym sama osoba korzystająca z obiadów. Organ I instancji informuje nadto, iż z uwagi na trudną sytuację Pana A.C. , proponował mu korzystanie z posiłków obiadowych w dni wolne od pracy w Stołówce Fundacji A., jednak zainteresowany nie skorzystał w tej propozycji." Wskazano, iż skarżący objęty jest stałą i systematyczną pomocą społeczną świadczoną w różnych, dostępnych w danych warunkach formach. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 lutego 2003r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.C. . W uzasadnieniu swojej skargi skarżący powtórzył swoje zarzuty zawarte w odwołaniu skierowanym do SKO w K. Jego zdaniem decyzja powinna dokładnie określać ilość i wartość kwotową gorącego posiłku. "Nadmieniam, że do marca 2003 roku Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. na odwrocie abonamentu dla mnie umieszcza adnotacją: w miesiącu .... abonament ważny we wszystkie dni, także świąteczne i wolne od pracy. Skutkuje to, że posiłki gorące o wartości 4 zł 20 gr wydawane mnie są codziennie już drugi miesiąc - tak więc realizuje się moje prawo zagwarantowane ustawą." Do skargi skarżący dołączył kserokopię bloczka abonamentu obiadowego zawierającego adnotację: "w miesiącu IV 2003 obiady barowe przyznane są w dni robocze, wolne od pracy i świąteczne." W konsekwencji skarżący wnosi o rozpatrzenie sprawy co do istoty, uchylenie decyzji ostatecznej SKO jako błędnej merytorycznie, zobowiązania Dyrektora MOPR do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydanie nowej precyzującej jego materialne uprawnienia do codziennego posiłku o określonej wartości kwotowej. Żąda także uznania postępowania SKO wobec jego osoby za systematyczne łamanie jego podstawowych praw człowieka i obywatela do przeżycia biologicznego, do równości i do godności. Dlatego też żąda przesłania stosownej sygnalizacji do organu nadzorującego działalność merytoryczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz zobowiązanie Kolegium do przeprowadz4enia postępowania odwoławczego zgodnie z przepisami k.p.a. i wydanie decyzji po rozprawie administracyjnej. Nadto wnosi o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do uznania jego podmiotowości prawnej i faktycznej oraz respektowania jego praw obywatela i uczestnika postępowania przeciwko funkcjonariuszom organu I instancji. "W moim odczuciu i w moich sprawach Kolegium w K. konsekwentnie postępuje jak spolegliwy doradca prawny wręcz mentor strony przeciwnej." Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazano także, iż skarżący nie pozostaje bez wsparcia organu pomocy społecznej realizowanej w innych formach. "W piśmie z dnia [...] .07.2003r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. poinformował również, że w związku z, otrzymaniem dodatkowych środków finansowych na pomoc obiadową, decyzją z dnia 02.04.2003r. Znak: [...] przyznał Panu A.C. dodatkowo obiady z dni świąteczne i ustawowo wolne od pracy od dnia 01.03.2003r. do 30.06.2003r." Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 lutego 2003r., nr [...] - prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Zatem poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania np. przesłania stosownej sygnalizacji do organu nadzorującego działalność merytoryczną SKO w K., czy też uznanie działań tego organu wobec skarżącego za systematyczne łamanie jego praw człowieka i obywatela. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania specyficznej formy zasiłku celowego w postaci obiadów wydawanych bezpłatnie. Zgodnie z brzmieniem art.32 ust. l ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26.09.2000r., sygn. I SA 945/00) Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art.2 ust.l ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art.2 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Na podstawie art.13 cyt. ustawy gmina powinna udzielić schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej. Przepis ten zakreśla podstawowe minimum niezbędnych potrzeb życiowych osób, które korzystają z pomocy społecznej. Niewątpliwie zatem wniosek skarżącego o przyznanie pomocy w formie bezpłatnych obiadów mieści się w zakresie realizacji niezbędnych potrzeb życiowych. Jak wynika z analizy akt sprawy organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, w wyniku którego ustalona została sytuacja rodzinna, majątkowa i dochodowa skarżącego. Ustalono, iż skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku uzyskał 200 zł dochodu w formie zasiłku okresowego w stosunku do kryterium dochodowego wynoszącego w tym przypadku 461 zł. Okoliczność ta umożliwia rozważenie wniosku o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. l ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22.02.1995r., sygn. SA/Gd 2497/94) Co więcej organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17.04.2002, sygn. II SA/Gd 4332/01). Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony -sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994r., sygn. I S.A. 1649/93) Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż organ I instancji prawidłowo odniósł się do wniosku i przyznał skarżącemu pomoc w formie bezpłatnych obiadów. Pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Zatem odnosząc się indywidualnie do każdego konkretnego przypadku organ może przyznać obiady na wszystkie dni miesiąca lub tylko na niektóre z nich - badając potrzeby wnioskodawcy i możliwości ośrodka w niesieniu wnioskowanej pomocy. Jak wynika z wyjaśnień organu I i II instancji abonament obiadowy przyznawany jest o określonej wartości, która uzależniona jest od ilości dni roboczych w danym miesiącu (np. przy 22 dniach roboczych abonament wynosi 92,40 zł, tj. 4,20 zł za obiad). Jednakże istnieje możliwość wykupienia, za tę samą kwotę większej ilości, tańszych posiłków przez wszystkie dni miesiąca, również w dni wolne od pracy i dni świąteczne. Wskazano także taki przykładowy jadłospis wraz z cennikiem ,na cały tydzień, gdzie średnia cena obiadu wynosiła 3 zł. Decyduje o tym sama osoba korzystająca z obiadów. Organ I instancji z uwagi na trudną sytuację skarżącego proponował także korzystanie z posiłków obiadowych w dni wolne od pracy w Stołówce Fundacji A. Jednak skarżący nie skorzystał w tej propozycji. , stwierdzić należy, że zarzuty skarżącego, iż przyznany zasiłek celowego jest za niski w stosunku do jego potrzeb i oczekiwań - mają charakter subiektywny. Nadto w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podniósł, iż decyzją z dnia 02.04.2003r. Znak: [...] przyznano A.C. dodatkowo obiady z dni świąteczne i ustawowo wolne od pracy od dnia 01.03.2003r. do 30.06.2003r. Natomiast sam skarżący w treści swojej skargi podaje, iż "do marca 2003 roku Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. na odwrocie abonamentu dla mnie umieszcza adnotacją: w miesiącu .... abonament ważny we wszystkie dni, także świąteczne i wolne od pracy. Skutkuje to, że posiłki gorące o wartości 4 zł 20 gr wydawane mnie są codziennie już drugi miesiąc - tak więc realizuje się moje prawo zagwarantowane ustawą." Tym samym uznać należy, iż niezależnie od sentencji decyzji Zastępca Kierownika Działu Usług i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. decyzją z dnia 31 grudnia 2002r., nr [...] skarżącemu była de facto (do marca 2003r.) i de iure (od marca do czerwca 2003r.) pomoc społecznej w formie obiadów wydawanych bezpłatnie we wszystkie dni miesiąca w barze "[...]". Podsumowując stwierdzić należy, że przyznania skarżącemu zasiłku celowego w formie bezpłatnych obiadów w barze [...] było zasadne, nastąpiło to na podstawie obowiązującego prawa i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Zatem wobec braku podstaw o uwzględnienia skargi na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o jej oddaleniu.