II SA/Kr 829/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2010 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 11 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów w sprawie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżącej G. P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2009 r. znak: [....] Starosta Powiatowy w Tarnowie działając na podstawie art. 264 § 1 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), w pkt 1 postanowienia ustalił koszty postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego Gminie Skrzyszów na szczególne korzystanie z wód, poprzez pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych za pomocą gminnego ujęcia wody w Łękawicy, składającego się z trzech studni K- 1, K-2 i K-4 (w tym studnia K-2 -studnia rezerwowa), w wysokości 33.550 zł. W pkt 2 ustalił osoby zobowiązane do poniesienia kosztów postępowania administracyjnego, zobowiązując do ich uiszczenia G.P. w wysokości 16 750 zł (pkt 2 a) i Wójta Gminy Skrzyszów w wysokości 16 750 zł (pkt 2 b). W pkt 3 ustalił termin uiszczenia kosztów, określonych w punkcie 2 a i 2 b w ciągu 10 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania wyjaśniając, że pierwsza decyzja Starosty Tarnowskiego z dnia 30 marca 2006 r. o udzieleniu Gminie Skrzyszów pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód została uchylona przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia 27 lipca 2006 r. i przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Druga decyzja, wydana przez Starostę Tarnowskiego w dniu 8 września 2006 r., została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 12.02.2007 r. Decyzja ta została zaskarżona przez G.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 lipca 2008 r., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty Tarnowskiego wskazując, iż w obu decyzjach doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym m.in. art. 84 k.p.a. Starosta Tarnowski, rozpatrując ponownie sprawę o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego Gminie Skrzyszów, będąc związany wyrażoną w orzeczeniu Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, postanowieniem z dnia 29 stycznia 2009 r., zwrócił się do Państwowego Instytutu Geologicznego Jednostka badawczo - rozwojowa Oddział Górnośląski w Sosnowcu o wydanie opinii ustalającej wpływ planowanej eksploatacji ujęcia wód podziemnych Gminy Skrzyszów na jakość i poziom wody czynnej ze studni stanowiącej własność J.P. Wobec przedłożenia przez biegłego opinii, oraz w związku z zakończeniem postępowania, Starosta Tarnowski w dniu 25 czerwca 2009 r., wydał trzecią decyzję udzielającą Gminie Skrzyszów pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych. Jednocześnie z wydaniem decyzji, działając na podstawie art. 264 § 1 k.p.a., Starosta Tarnowski ustalił koszty postępowania administracyjnego w wysokości 33 550 zł, zobowiązując do ich uiszczenia G.P. W wyniku złożonego przez G.P. zażalenia na powyższe postanowienie, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie postanowieniem z dnia 6 listopada 2009 r., znak: [....] , uchylił zaskarżone postanowienie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując m.in., że kosztami postępowania można obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że prowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne oraz wskazując, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien dokonać analizy, na czyje żądanie oraz w czyim interesie było wykonanie ekspertyzy. Rozpatrując sprawę ponownie organ wydał w dniu 21 grudnia 2009 r. cytowane na wstępie postanowienie. W uzasadnieniu podtrzymał swoją opinię, że powołanie dowodu z opinii biegłego było zbędne, gdyż Starosta Tarnowski pomimo sprzecznych dowodów, przedkładanych przez dwie strony postępowania - Gminę Skrzyszów i G.P. był w stanie samodzielnie rozstrzygnąć sprawę. W toku sprawy obie strony przedstawiły organowi prowadzącemu postępowanie dowody, w tym sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie i uprawnienia do sporządzania tego typu dokumentów tj. uprawnionych hydrogeologów. Uznanie, że organ nie posiadał wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i tym samym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego było zbędne otwiera, zdaniem organu, drogę do rozważenia, które koszty postępowania wynikły z winy strony, lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. To na wielokrotnie artykułowane żądanie G.P. o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu planowanego ujęcia gminnego w m. Łękawica na jakość i ilość wody pobieranej z ujęcia G.P. , Starosta Tarnowski zwrócił się o wydanie opinii w tej materii. Organ zaznaczył, że przy powtórnej analizie materiału dowodowego uznano, iż jakkolwiek koszty postępowania poniesione zostały na żądanie skarżącej, to poniesienie tych kosztów było również w interesie Gminy Skrzyszów, wnioskującej o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Podziału kosztów postępowania dokonano zatem w równych częściach pomiędzy skarżącą, a Gminę Skrzyszów. Zażalenie na to postanowienie złożyła G.P. , zarzucając naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż koszty związane z sporządzeniem opinii biegłego zostały poniesione w wykonaniu przez Starostę Tarnowskiego ustawowego obowiązku wynikającego z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. obowiązku zastosowania się do wiążącego organ wskazania konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, zawartego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 414/07. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie postanowienia o kosztach do osoby nie będącej stroną tj. Wójta Gminy Skrzyszów, podczas gdy stroną postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego była Gmina Skrzyszów. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2010 r. znak: [....] Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu uiszczenia kosztów określonych w pkt 2a i 2b tj. 10 dni od daty otrzymania postanowienia i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy - ustalając termin uiszczenia kosztów w terminie 10 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne. W pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie toczącego się postępowania o udzielenie Gminie Skrzyszów pozwolenia wodnoprawnego przedkładane były do akt opinie biegłych zarówno przez Gminę Skrzyszów jak i skarżącą G.P. Pomimo, że każda z przedkładanych przez obie strony opinii wskazywała na potencjalne obniżenie się lustra wody w studni P-1 w trakcie poboru wody z gminnego ujęcia, to jednak skarżąca domagała się przeprowadzenia dowodu z opinii niezależnego biegłego. Organ I instancji nie dopatrzył się konieczności przeprowadzenia takiej opinii, z uwagi jednak na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 lipca 2008 r., uchylił decyzje organów administracji i zobowiązał Starostę Tarnowskiego do przeprowadzenia kolejnej opinii, organ I instancji podporządkował się ocenie prawnej sądu i przeprowadził zapytanie ofertowe, celem wyłonienia biegłego. Dalej organ podniósł, że zobowiązanie organu I instancji przez sąd do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nie oznaczało, iż to na organie ciąży wyłączny obowiązek pokrycia kosztów za sporządzenie ekspertyzy, biorąc pod uwagę, iż jedyną wnioskującą o powołanie takiego dodatkowego dowodu była G.P. , która poprzez zgłoszenie wniosku o sporządzenie dowodu z opinii biegłego dążyła do potwierdzenia swoich argumentacji. Powołując się na regulację art. 262 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że nałożenie na G.P. obowiązku poniesienia części kosztów za sporządzenie opinii z dowodu biegłego było uzasadnione. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie postanowienia o kosztach do osoby nie będącej stroną, tj. do Wójta Gminy Skrzyszów zamiast do Gminy Skrzyszów, organ odwoławczy stwierdził, że osobą zobowiązaną do uiszczenia kosztów postępowania jest rzeczywiście Gmina Skrzyszów - jako osoba prawna samorządu terytorialnego, jednak powyższe uchybienie nie może mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji sprecyzował jednoznacznie, że stroną postępowania w sprawie ustalenia kosztów jest Gmina Skrzyszów. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła G.P. zarzucając naruszenie art. 262 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy organ przeprowadził dowód z opinii biegłego z urzędu, dopiero na skutek wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r., a zatem w wykonaniu swojego ustawowego obowiązku, co zgodnie z treścią art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wyklucza możliwość obciążenia kosztami strony postępowania administracyjnego. Zarzuciła także naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie postanowienia do podmiotu nie będącego stroną w sprawie tj. Wójta Gminy Skrzyszów. Skarżąca podkreśliła, że dowód z opinii biegłego nie został przeprowadzony przy pierwszym postępowaniu, pomimo zwrócenia uwagi skarżącej na konieczność jego przeprowadzenia, a został przeprowadzony dopiero w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego. Nie ma zatem żadnego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy złożonym przez nią wnioskiem, a przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Gdyby bowiem sąd nie nakazał przeprowadzenia takiego dowodu, to dowód taki nie zostałby w ogóle przeprowadzony przez organ. Skarżąca zwróciła także uwagę, że organ myli opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. z przedkładanymi wcześniej prywatnymi ekspertyzami, które także nazywa "opiniami". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Tarnowskiego o obciążeniu skarżącej G.P. kosztami postępowania administracyjnego w wysokości 16 750 zł. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że co prawda przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wynikało z wytycznych sądu zawartych w wyroku z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 414/07 jednakże nie oznacza to, że koszty sporządzenia ekspertyzy powinien ponieść wyłącznie organ. Organy obu instancji zaznaczyły, że od początku stały na stanowisku, że powołanie dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie jest zbędne. Skoro zatem, to skarżąca była jedyną wnioskującą o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, koszty sporządzonej ekspertyzy powinny obciążać również ją. Jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1) lub zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Przepis art. 262 § 1 k.p.a. przesądza natomiast, iż do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis było nieuzasadnione. Wskazać należy po pierwsze, że przeprowadzenie przez organ dowodu z opinii biegłego było następstwem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 414/07, w którym sąd ten stwierdził, że ustalenie w sposób wnikliwy i jednoznaczny wpływu eksploatacji planowanego ujęcia wody na jakość i poziom wody w studni skarżącej wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nie znajdują zatem żadnego poparcia argumenty Starosty Tarnowskiego, iż koszty sporządzenia opinii powinna ponieść skarżąca, ponieważ to na jej żądanie została przeprowadzona ekspertyza, podczas gdy w ocenie Starosty powołanie biegłego było zbędne. Przeprowadzenie tego dowodu było obowiązkiem organu a obowiązek ten wynikał z wiążącego organ stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 lipca 2008 r. - zawartych tam ocen i wskazań, a zatem poniesienie tych kosztów wynikało z ustawowych obowiązków organu, co wyklucza możliwość obciążenia tymi kosztami strony postępowania. Wskazać należy także, iż wyliczenie zawarte w art. 262 § 1 k.p.a. ma charakter zamknięty. Przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a., powinna być wąska, ponieważ omawiana regulacja stanowi istotny wyjątek od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Mudrecki, Gdańsk 2008, s. 578). Organ może zatem obciążyć stronę koszami postępowania tylko kiedy stwierdzi, że koszty te zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony. Podkreślić należy, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. A zatem zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając na uwadze powyższe stwierdzić więc należy, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie było w niniejszej sprawie dowodem przeprowadzonym "w interesie" lub "na żądanie" strony. Organy administracji zobowiązane są bowiem z urzędu zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie zobowiązane są do ponoszenia kosztów postępowania Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że obciążenie skarżącej kosztami postępowania było wynikiem błędnej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Koszty sporządzenia opinii biegłego stanowią bowiem koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 k.p.a. i obowiązek pokrycia wydatków z tym związanych spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, w tym przypadku na Staroście Tarnowskim. Konsekwencją uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), było stwierdzenie że postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 w/w ustawy). O obowiązku zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy.