II SA/Kr 829/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody M. z dnia 5 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z 17.06.2014 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o rozbiórce budynków: administracyjno-warsztatowo-garażowego oraz magazynowo-produkcyjnego, zlokalizowanych przy ul. M., na działce nr [...] obr. [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi obecnie postępowanie, w ramach którego została wydana decyzja z 30.05.2014 r. nr [...] nakładająca na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie samowolnie rozpoczętych robót rozbiórkowych do stanu zgodnego z prawem. Okoliczność samowolnego rozpoczęcia robót rozbiórkowych i prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego stanowiło, w ocenie organu I instancji, podstawę do umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, Wojewoda [...] decyzją z 12.08.2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję wyjaśniając, że okoliczność, iż obiekty będące przedmiotem postępowania zostały częściowo rozebrane oraz fakt, że prowadzone jest postępowanie przez organ nadzoru budowlanego w odniesieniu do rozbieranych obiektów, nie oznacza, że brak jest przedmiotu postępowania. Wskazano również, że art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wskazuje na konieczność bezzwłocznego uzyskania przez inwestora pozwolenia na rozbiórkę w przypadku rozpoczęcia robót rozbiórkowych bez pozwolenia na rozbiórkę, jeżeli ta rozbiórka mała na celu konieczność usunięcia bezpośredniego zagrożenia ludzi lub mienia. W decyzji tej wskazano również na konieczność ustalenia czy zakres obecnego wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie obejmował obiektów, na których rozbiórkę udzielono pozwolenia decyzją z 9.04.2008 r. Nr [...] znak: [...]. Ponownie badając sprawę organ I instancji postanowieniem z 26.08.2014 r. zobowiązał inwestora do jednoznacznego określenia zakresu rozbiórki z uwzględnieniem obowiązku wykonania robót budowlanych określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30.05.2014 nr [...], przedłożenia dokumentu wskazanego w tej decyzji oraz wyjaśnienia czy zakres wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie obejmuje obiektów budowlanych objętych decyzją z 9.04.2008 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę. Wobec niewywiązania się inwestora z obowiązków określonych w tym postanowieniu organ I instancji wydał 16.12.2014 r. decyzję znak: [...], którą odmówiono udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych pn. "rozbiórka budynków: administracyjno-warsztatowo-garażowego oraz magazynowo-produkcyjnego, zlokalizowanych przy ul. M., na działce nr [...] obr. [...]". Po rozpoznaniu odwołania D. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia 5.05.2015 r., znak [...] na podstawie art. 81 ust. 1 i art 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zmianami) i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej kpa (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zmianami) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane: " Roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego". Wniosek o pozwolenie na rozbiórkę został złożony w dniu 15.04.2014 r. Pismem z 23.04.2014 r. inwestor powiadomił organ I instancji o rozpoczęciu robót zabezpieczających i rozbiórkowych. Do pisma dołączona była kserokopia pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21.02.2014 r., w którym zobowiązano inwestora do natychmiastowego wykonania doraźnych zabezpieczeń oraz wobec stwierdzonej znacznej degradacji budynku, zalecono rozważenie przez inwestora wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na rozbiórkę. Inwestor do ww. pisma z 23.04.2014 r. dołączył ponadto opinię o stanie technicznym istniejących budynków na działce nr [...] obr. [...] przy ul. M.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 30.05.2014 r. Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych mających na celu doprowadzenie samowolnie rozpoczętych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym między innymi do rozbiórki tych fragmentów budynku, w odniesieniu do których inwestor wystąpił o pozwolenie na rozbiórkę. Oceniając związek pomiędzy postępowaniem o pozwolenie na rozbiórkę, a postępowaniem w sprawie decyzji nakazującej wykonywanie prac zabezpieczających w trakcie samowolnie rozpoczętych robót rozbiórkowych, należy stwierdzić, że postępowania te są niezależne, odmiennie aniżeli w przypadku postępowania o pozwolenie na budowę. Organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazową uznając, że sposób prowadzenia robót rozbiórkowych jest nieprawidłowy. Obowiązkiem osoby zobowiązanej jest realizacja zaleceń decyzji organu nadzoru budowlanego. Natomiast decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę jest decyzją uprawniającą do prowadzenia robot rozbiórkowych i inwestor może ją realizować, ale nie musi. Dodać należy, że cytowany art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane przewiduje możliwość wcześniejszego rozpoczęcia robót rozbiórkowych tj. przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę wydanego przez właściwy organ. Jest rzeczą niezaprzeczalną, że stan techniczny obiektów na działce nr [...] obr. [...] zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia i w ocenie organu odwoławczego inwestor mógł przystąpić do prac rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę, co dopuszcza cytowany art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Jak wspomniano powyżej inwestor złożył wniosek o pozwolenie na rozbiórkę istniejących obiektów na działce nr [...] obr [...]. Zawartość wniosku jest określona w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Jak wynika z adnotacji znajdującej się na przedmiotowym wniosku, organ I instancji uznał, że złożony wniosek o pozwolenie na rozbiórkę jest kompletny. Wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest decyzją nakazową, egzekwowalną i ma na celu usunięcie stanu zagrożenia bezpieczeństwa. Jak wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazał on wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie samowolnie rozpoczętych robót rozbiórkowych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie oznacza jednak, że w oparciu o nią inwestor będzie mógł wykonać rozbiórkę obiektów w pełnym zakresie w jakim występował do organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na rozbiórkę. Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnie rozpoczętych robót rozbiórkowych. W tym stanie faktycznym, w ocenie organu odwoławczego, ponieważ obecnie zachodzą okoliczności określone w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na rozbiórkę, obejmującą zarówno tę część robót rozbiórkowych, które zostały wykonane jak i pozostałych robót rozbiórkowych. Przesłanką, którą wskazano w zaskarżonej decyzji, jako okoliczność uzasadniającą odmowę udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, było niewykonanie przez inwestora obowiązków określonych w postanowieniu z 26.08.2014 r. Uzupełnienia te miały polegać na jednoznacznym określeniu zakresu rozbiórki z uwzględnieniem obowiązku wykonania robót budowlanych określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30.05.2014 nr [...], przedłożenia dokumentu wskazanego w tej decyzji oraz wyjaśnienia czy zakres wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie obejmuje obiektów budowlanych objętych decyzją z 9.04.2008 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę. Żądanie tych dokumentów jest niezasadne. Uznać bowiem należy, że Inwestor określił zakres rozbiórki we wniosku, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest organem, który egzekwuje obowiązki nałożone na inwestora przez organy nadzoru budowlanego. Dlatego też żądanie przedstawienia dokumentów, których żąda nadzór budowlany jest nieuprawnione, a jeżeli w ocenie organu są one niezbędne dla rozstrzygnięcia to winien wystąpić do organu nadzoru budowlanego o ich udostępnienie. Również nieuzasadnione jest żądanie wskazania przez inwestora czy zakres wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie obejmuje obiektów budowlanych objętych decyzją z 9.04.2008 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę, bowiem dokumenty te są w posiadaniu organu I instancji i organ jest w stanie dokonać samodzielnie oceny w tym zakresie. Reasumując należy stwierdzić, że przedmiotem postępowania jest sprawa zainicjowana wnioskiem inwestora o pozwolenie na rozbiórkę. Wniosek ten organ jest zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa. Zakres uzupełnień i ustaleń organu I instancji winien wynikać z przepisów prawa regulujących ten przedmiot postępowania. Kwestia oceny sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ocena czy inwestor spełnił wymagane przepisami prawa obowiązki i na tej podstawie wydanie orzeczenia. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. M. podnosząc, że inwestor czuje się bezkarny wobec prawa, już częściowo dokonał rozbiórki uszkadzając budynki położone na nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest kasacyjna decyzja Wojewody [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zadaniem Sądu było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. Badanie zaskarżonej decyzji w kontekście przytoczonych wyżej reguł prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa. W pierwszej kolejności przytoczyć należy przepisy regulujące kwestie wydawania pozwolenia na rozbiórkę. Ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 poz.1409 ze zm.) jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże od reguły tej ustawa przewiduje wyjątki opisane w art. 29 – 31. Przez roboty budowlane zgodnie z art. 3 pkt. 7 ustawa rozumie także rozbiórkę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy, roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Instytucja ta ma – jak już wyżej wskazano- charakter wyjątkowy, gdyż oparta jest na swoistym stanie wyższej konieczności. Istnienie tego stanu inwestor powinien wykazać w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. przedstawiając organowi na tę okoliczność niezbędne dowody. Uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę pomimo rozpoczęcia robót rozbiórkowych i zabezpieczających, a czasami nawet po ich wykonaniu, jeżeli takie roboty były wykonane natychmiast, ma na celu weryfikację przez organ, czy faktycznie istniała przesłanka zastosowania omawianej normy prawnej, polegająca na zaistnieniu bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Obowiązkiem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej przed udzieleniem pozwolenia na rozbiórkę, będzie więc dokonanie oceny, czy do prac rozbiórkowych przystąpiono po spełnieniu powyższych warunków. Przepis ten zezwala tylko na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych. Inwestor nie może zatem na podstawie tego przepisu wykonać jakichkolwiek innych robót budowlanych, przepis ten nie może być również rozumiany w ten sposób, że w ramach tego działania inwestor może przekroczyć granice wyznaczone tym przepisem i wykonać bez pozwolenia na rozbiórkę rozbiórki obiektu budowlanego albo jego części w zakresie wykraczającym poza konieczność usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2011 r., II OSK 1366/10, LEX nr 1151853). Z treści art. 31 ust. 5 wynika, że zastosowanie omawianej instytucji wymaga spełnienia kilku warunków, a mianowicie: a) zagrożenie bezpieczeństwa musi być bezpośrednie, co oznacza, że nie można, ze względu na grożące bliskie niebezpieczeństwo, zastosować zwykłego trybu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia; b) niebezpieczeństwo to musi zagrażać dobrom szczególnie chronionym, tj. zdrowiu lub życiu ludzi oraz mieniu; c) rozpoczynając roboty, inwestor ma obowiązek bezzwłocznie, tj. natychmiast, kiedy dokonanie odpowiednich czynności będzie możliwe, uzyskać pozwolenie lub dokonać zgłoszenia (Kosicki, Artur. Art. 31. W: Prawo budowlane. Komentarz. LEX, 2014). Nie ma zatem przeszkód aby pozwolenie na rozbiórkę w wyjątkowych sytuacjach wydane było po rozpoczęciu robót budowlanych, z wszystkimi tymi zastrzeżeniami które przytoczono powyżej. Rację ma też organ II instancji wskazując, że postępowanie to jest niezależne od postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego (związanego ze sposobem prowadzenia robót rozbiórkowych). Organ II Instancji prawidłowo zatem wskazał na bezzasadność żądania organu I instancji skierowane do inwestora, dotyczące jednoznacznego określenia zakresu rozbiórki z uwzględnieniem obowiązku wykonania robót budowlanych określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30.05.2014 nr [...]. Także wyjaśnienie czy zakres wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie obejmuje obiektów budowlanych objętych decyzją z 9.04.2008 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę należy do organu administracyjnego, który winien kwestie te wyjaśnić i ustalić samodzielnie, na podstawie pozostających w jego zasobach dokumentów. Wobec tego odmowa wydania pozwolenia na rozbiórkę z powodu niewywiązania się przez inwestora z tych obowiązków była bezpodstawna. Postępowania w tym zakresie organ II instancji nie mógł przeprowadzić we własnym zakresie, gdyż naruszył by w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postepowania administracyjnego, gdyż zakres tego postepowania nie byłby "uzupełnieniem dowodów i materiałów w sprawie" po myśli art. 136 Kpa, ale raczej prowadzeniem postępowania dowodowego od początku. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że nie jest uzasadniony zarzut, że skarżąca "w tej sprawie nie była stroną w postępowaniu". Z akt administracyjnych wynika bowiem, że doręczona jej została decyzja organu I instancji, a zaskarżona decyzja organu II Instancji wydana została właśnie na skutek rozpoznania odwołania skarżącej. Podnoszone natomiast przez skarżącą kwestie zakresu robót rozbiórkowych wykonanych przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na rozbiórkę, będą zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami badane przez organ I Instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Z wszystkich wyżej wymienionych względów, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.