II SA/Kr 829/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi Międzynarodowy Transport Drogowy i Spedycja [...] Spółka jawna w N. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z 9.10.2017 r. znak [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na dz. Nr [...], [...] obr. [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że inwestor jest użytkownikiem wieczystym terenu będącego terenem inwestycji a ich właścicielem jest Gmina Miejska K. (KW [...]). Aktem Notarialnym z 31.05.2005 r. Rep. A Nr [...] oddano Zakładom Meblarskim "[...]" Spółdzielnia Pracy w K. w użytkowanie wieczyste, na 99 lat, działki nr [...] i [...] (z której w wyniku podziału powstała dz. Nr [...]). Spółdzielnia Pracy [...]" wprowadziły działki będące w ich użytkowaniu wieczystym do obrotu cywilnoprawnego i obecnie ich użytkownikiem wieczystym jest Spółka Międzynarodowy Transport i Spedycja "[...]". Wyjaśniono, że użytkownik wieczysty może dysponować nieruchomością na cele budowlane tylko w takim zakresie w jakim zezwala na to treść umowy. Ponieważ teren działek został oddany w użytkowanie wieczyste na cel inny niż budownictwo mieszkaniowe, tym samym inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od decyzji odwołał się Inwestor - Międzynarodowy Transport Drogowy i Spedycja "[...]" E. M. M. M. Spółka jawna w N. S.. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust.4 w zw. z art. 32 ust 4 Pb, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu podano, że umowa z 31.05.2005 r. nie określa celu, na który oddano grunty w użytkowanie wieczyste. Organ I instancji koncentruje się na dekodowaniu takowego celu z okoliczności pozaumownych. Zabieg ten nie doprowadził, zdaniem odwołującego, do stanowczego wniosku - na jaki cel oddano grunt, do którego prawo przysługuje wnioskodawcy. Wojewoda decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, złożone zostało przez inwestora oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości, będącej terenem inwestycji (karta 12 akt I instancji). Przed wszczęciem postępowania (pismem z 14.09.2017 r.), prowadzący postępowanie Wydział Architektury i Urbanistyki wystąpił do Wydziału Skarbu Miasta w Urzędzie Miasta K. z pytaniem, czy planowany przez Inwestora sposób korzystania z działek jest zgodny z postanowieniami zawartych umów użytkowania wieczystego. Odpowiedzi udzielono pismem z 2.10.2017 r. znak [...] We wniosku zawartym w końcowej treści pisma, poprzedzonym obszernym wyjaśnieniem, stwierdzono, że realizacja na przedmiotowym obszarze inwestycji o charakterze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest bezspornie niezgodna z celem, na jaki działki nr [...] i [...] obr [...]. ewid. K. - K. zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Realizacja tej inwestycji wymaga uprzedniego dokonania zmiany prawa użytkowania wieczystego w zakresie sposobu, celu, przeznaczenia i korzystania z nieruchomości. Po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy (pełnomocnik odebrał w dniu 4.10.2017 r.) w sprawie pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji, w aktach sprawy znajdowało się już pismo Wydziału Skarbu Miasta UMK. Decyzję odmowną wydano 9.10.2017 r. Nie została ona poprzedzona żadnym wezwaniem organu - ani dotyczącym prawa do terenu, ani ewentualnych braków projektu budowlanego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 4 Pb - w razie spełnienia wymagań o kreślonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Uznano, że Inwestor nie legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane. Organ stwierdził, że kluczowym problemem jest ustalenie, czy Inwestor legitymujący się umową o oddaniu terenu inwestycji w użytkowanie wieczyste, posiada taki tytuł prawny do nieruchomości, który uprawnia go do wykonania robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Przy wydawaniu pozwolenia na budowę konieczne jest badanie przez organy administracji architektoniczno-budowlane przeznaczenia terenu objętego użytkowaniem wieczystym, na którym ma być realizowana inwestycja. Wynika to z faktu, że o zakresie prawa użytkowania wieczystego (a więc i o zakresie istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) decyduje kształt (zakres) prawa użytkowania wieczystego. Konieczne jest ustalenie treści użytkowania wieczystego, w zakresie praw i obowiązków do zabudowy terenu. W treści aktu notarialnego Repetytorium A nr [...] z 31.05.2015 r. nie wpisano wprost celu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Natomiast w pkt II. f) powołane zostało zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 28.04.2005 r. na stronie 7 w pkt 6) Nabywający zobowiązał się do uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego na poziomie 3% ceny nieruchomości ustalonej w pkt 4. Poddano także analizie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku, której ustalono, że w świetle art. 29 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 121) o gospodarce nieruchomościami, oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie może być bezcelowe. W zależności od celu ustala się okres użytkowania wieczystego (ust. 1 wyżej cytowanego przepisu), tym samym zawsze musi być w umowie notarialnej ustanawiającej użytkowanie wieczyste określony cel - bo jest to element istotny każdej umowy dotyczącej oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. W przedmiotowej sprawie cel oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonych na działkach nr [...] i [...] został określony w zarządzeniu Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005 roku (karta nr [...] akt organu II instancji), przywołanym w treści umowy notarialnej dnia 31 maja 2005 roku. Nie trzeba go, zatem domniemywać na podstawie stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Tak więc jeśli w akcie notarialnym nie został wpisany cel, to poprzez odwołanie do zarządzenia Prezydenta Miasta K., w istocie cel został wskazany (działka stanowi grunt niezbędny o prawidłowego korzystania z magazynu.) Nie jest możliwa zmiana celu określonego w umowie, bez zmiany (w formie aneksu) samej umowy użytkowania wieczystego. Właściciel może zgodzić się na zmianę celu użytkowania naliczając stosowną z tego tytułu opłatę. Potwierdzeniem tego, że działka nie została oddana w użytkowanie wieczyste na cel mieszkaniowy jest także wskazana wysokość opłaty z tytułu użytkowania wynosząca 3% ceny nieruchomości. Taka opłata związana jest z przeznaczeniem na cele inne niż wymienione w art. 72 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o analizę przepisu art. 72 ustawy o gospodarce nieruchomościami w kontekście zapisów aktu notarialnego (pkt. 6 str. 22 aktu) można stwierdzić, że nieruchomość gruntowa nie została przeznaczona na cele mieszkaniowe, gdyż w przypadku tego rodzaju celów ustawa przewiduje opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 1% ceny nieruchomości. Natomiast z aktu notarialnego wynika, że stawka opłaty wynosi 3%, ceny co świadczy o tym, że jest to nieruchomość, na której można realizować inne cele aniżeli wynikające z art. 72 ust. 3 pkt. 1 -4a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli organ ma wiedzę, jakie są stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, tak jak w rozpatrywanej sprawie 3 % ceny, i nie jest to stawka przewidziana dla gruntów przeznaczonych pod zabudowę, a także obowiązuje zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta K., to słusznie oceniono, że nie może zostać wydana pozytywna decyzja dla inwestora. Organ I instancji, po stwierdzeniu nie posiadania przez inwestora prawa do nieruchomości przewidzianej pod zabudowę budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym na cele budowlane, odstąpił od dalszej merytorycznej oceny materiału dowodowego i wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powód odmowy został szczegółowo wyjaśniony w uzasadnieniu decyzji. Natomiast, co do stwierdzeń Odwołującego, że o ograniczeniu prawa do zabudowy przede wszystkim rozstrzygają przepisy planistyczne, oraz że dla przedmiotowego terenu została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy, która sposób korzystania z tej nieruchomości w kontekście prawa budowlanego określa - wyjaśniono, że niewątpliwie decyzja WZ, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzyga kwestie możliwości i kształtu zabudowy danego terenu. Lecz oprócz spełnienia tego warunku - posiadania decyzji ustalającej te warunki - inwestor musi także spełnić szereg innych warunków, między innymi posiadać prawo do nieruchomości na cele budowlane, aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę zamierzonej inwestycji. Nie wykonanie wszystkich wymagań skutkuje brakiem możliwości wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka Międzynarodowy Transport Drogowy i Spedycja [...]" E. M. M. M. Spółka jawna w N. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucono 1. naruszenie przepisów prawa materialnego a to: - art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2017 póz 1332 z późn. zm. - zwanej p.b.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wnioskodawca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością składającą się z działek [...], [...] obr. [...], na cele budowlane. - art. 4 p.b. poprzez bezpodstawne naruszenie skarżącemu prawa do zabudowy. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 7 kpa polegające na niewszechstronnym rozpatrzeniu okoliczności istotnych w sprawie z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 27 kwietnia 2018 r. znak [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w świetle stanu prawnego i faktycznego odnoszącego się do niniejszej sprawy zaskarżona decyzja nie jest zasadna i nie może się ostać. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 11 p.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z art. 233 kc: "W granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać." Skarżącemu niewątpliwie przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, na której planuje realizację zamierzenia budowlanego opisanego we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. Implikuje to jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ rozpoznający wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Można je zakwestionować tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje, (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r. II OSK 1321/16 LEX nr 2478415). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do kwestionowania oświadczenia złożonego przez skarżącego. Tymczasem organy obu instancji prowadzą rozważania na temat treści umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wyciągając z tych rozważań negatywne skutki dla strony. Co istotne organy te dostrzegają, iż umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia 31 maja 2005 r. (Rep. [...]), nie określa, na które działki objęte wnioskiem w niniejszej sprawie zostały oddane pierwszemu użytkownikowi wieczystemu. Niemniej cel ten wykładają i to w toku postępowania prowadzonego w oparciu o ustawę prawo budowlane zasadniczo na podstawie okoliczności pozaumownych. Natomiast organy postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę nie są umocowane do wykładania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Umowa taka ma, bowiem charakter cywilnoprawny. Rozstrzyganie sporów, co do wykładni poszczególnych przepisów takich umów należy do kompetencji Sądów powszechnych nie zaś do organów administracji publicznej. Należy podkreślić, iż w prawie budowlanym obowiązuje zasada prawa do zabudowy (wolności budowlanej) określona w art. 4 p.b. Zasada prawa do zabudowy nie doznaje ograniczeń o ile zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami. Skoro skarżący posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które zasadza się na przysługującym mu prawie użytkowania wieczystego nieruchomości to organy winny zbadać, czy jego zamierzenie budowlane a w szczególności projekt budowlany jest zgodny ze stosownymi przepisami. Tymczasem w niniejszej sprawie organy a priori zdyskwalifikowały wniosek skarżącego bez właściwego umocowania w obowiązujących przepisach dokonując czynności interpretacyjnych wykraczających poza ich kompetencję. Organy obu instancji wdając się w wykładnię umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w zasadzie pominęły, że dla nieruchomości objętej wnioskiem w niniejszej sprawie z up. Prezydenta Miasta K. została wydana w dniu 21 grudnia 2006 r. decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, znak [...], ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr nr: [...], [...] obr. [...], wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K.." Skoro dla obszaru położenia nieruchomości objętej wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to sposób korzystania z tej nieruchomości w kontekście prawa budowlanego określa decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja ta jest zgodna z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w ramach zamierzenia budowlanego określonego we wniosku. Wpływa to dodatkowo na kwalifikację oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako zgodnego z prawdą. Zdaniem strony skarżącej decyzja organu I instancji nie została oparta na wszechstronnym rozważeniu wszelkich okoliczności sprawy. Nie uwzględnia słusznego interesu wnioskodawcy, który w określonym celu, mając na uwadze wydaną uprzednio decyzję o warunkach zabudowy, nabył nieruchomość objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Trzeba ją również kwalifikować, jako sprzeczną z interesem społecznym. Żadna racja społeczna nie przemawia, bowiem za blokowaniem inwestycji mieszkaniowej zgodnej z przepisami planistycznymi i budowlanymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.) Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle tych kryteriów należy stwierdzić, że jest ona prawidłowa, a wniesiona skarga, jako bezzasadna podlega oddaleniu. Pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U.1994 Nr 89 poz. 414, dalej jako ,,p.b.’’ lub ,,Prawo budowlane’’). Jak podnosi się w doktrynie pozwolenie na budowę ma charakter związany, ponieważ w razie spełnienia wymagań określonych przepisami prawa organ musi wydać decyzję o treści żądanej przez inwestora (M. Janiszewska-Michalska, Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Warszawa 2013, s. 69-75) . Oznacza to, że w sytuacji kiedy organ stwierdzi, iż spełnione są przesłanki do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zobligowany jest do wydania stosownej decyzji uwzględniającej. W sytuacji jednak, gdy którakolwiek z przesłanek ustawy nie jest spełniona, brak możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W świetle jednoznacznie wyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności trafne jest stanowisko organu, że użytkownik wieczysty może dysponować nieruchomością na cele budowlane tylko w takim zakresie, w jakim zezwala na to treść umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 35 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U.1994 Nr 89 poz. 414, ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto miedzy innymi złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością będącą przedmiotem inwestycji na cele budowlane, stwierdzając że wynika ono z posiadanego prawa użytkowania wieczystego do działek [...] i [...] (która wyodrębniona została w wyniku podziału geodezyjnego działki nr [...]), obręb [...]. Nieruchomość stanowi własność Gminy Miejskiej K.. Strona skarżąca nabyła użytkowanie wieczyste gruntu w drodze umowy cywilno – prawnej z dnia 30 listopada 2016 r z dotychczasowym użytkownikiem. Organ powziął uzasadnione wątpliwości, co do prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem choć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powstaje na podstawie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, to sama treść umowy decyduje o tym, jaki był cel oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i na czym polega prawo użytkownika wieczystego do dysponowania nieruchomością. Organ działając w granicach i zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. (zasadą prawdy obiektywnej) wyjaśnił na podstawie treści umowy z dnia 31 maja 2005 r o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz nieodpłatnego przeniesienia własności budynków i urządzeń, zawartej przed notariuszem J. S. - że inwestor nie posiada tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a jedynie dysponuje działkami celem prawidłowego korzystania z magazynu znajdującego się na działkach. Stosownie do art. 233 kodeksu cywilnego: w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Prawo użytkowanie wieczystego jest prawem na rzeczy cudzej, które ze względu na swój charakter umiejscowione jest pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi. W porównaniu z uprawnieniami właścicielskimi określonymi w art. 140 kodeksu cywilnego, treść użytkowania wieczystego określają nie tylko przepisy ustawy i zasady współżycia społecznego, lecz także umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Swoboda stron w kształtowaniu tej umowy jest ograniczona z uwagi na różnice w treści uprawnień samego właściciela, jak i użytkownika wieczystego. Stosownie do art. 29 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 121) o gospodarce nieruchomościami, w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste określa się między innymi sposób korzystania z nieruchomości, stosownie do art. 236 i 239 kc. Są to okres, na jaki oddaje się nieruchomość w użytkowanie wieczyste oraz sposób korzystania z nieruchomości gruntowej. Jeżeli oddanie nieruchomości gruntowej następuje w celu wzniesienia na niej budynku lub innych urządzeń, to umowa powinna określać: termin rozpoczęcia i zakończenia robót, rodzaj budynków lub urządzeń oraz obowiązek ich utrzymania w należytym stanie, warunki i termin odbudowy w razie zniszczenia albo rozbiórki budynków oraz wynagrodzenie użytkownikowi za budynki istniejące w dniu wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Podstawowym uprawnieniem użytkownika wieczystego jest możliwość faktycznego władania gruntem, z wyłączeniem innych osób. Zakres tego korzystania określają natomiast: przepisy ustaw (między innymi ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawo budowlane, prawo wodne, kodeks cywilny), zasady współżycia wieczystego, postanowienia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Szczególnie ważna, co do określenia sposobu korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu są postanowienia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że w treści aktu notarialnego Repetytorium A nr [...] z 31 maja 2005 r. nie wpisano wprost celu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Natomiast w pkt II. f) powołane zostało zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 28 kwietnia 2005 r. Nabywający prawo zobowiązał się do uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego na poziomie 3% ceny nieruchomości ustalonej w pkt 4. Cel oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonych na działkach nr [...] i [...] został określony w zarządzeniu Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005 roku, przywołanym w treści umowy notarialnej dnia 31 maja 2005 roku. Jak trafnie wskazał organ II instancji nie trzeba go domniemywać na podstawie stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Poprzez jednoznaczne odwołanie do zarządzenia Prezydenta Miasta K., w istocie cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste został wskazany (działka stanowi grunt niezbędny o prawidłowego korzystania z magazynu.) Nie jest możliwa zmiana celu określonego w umowie, bez zmiany samej umowy użytkowania wieczystego. W decyzjach obu instancji trafnie wyjaśniono, że potwierdzeniem tego, że działka nie została oddana w użytkowanie wieczyste na cel mieszkaniowy jest także wskazana wysokość opłaty z tytułu użytkowania wynosząca 3% ceny nieruchomości. Taka opłata związana jest z przeznaczeniem na cele inne niż wymienione w art. 72 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o analizę przepisu art. 72 ustawy o gospodarce nieruchomościami w kontekście zapisów aktu notarialnego (pkt. 6 str. 22 aktu) można stwierdzić, że nieruchomość gruntowa nie została przeznaczona na cele mieszkaniowe, gdyż w przypadku tego rodzaju celów ustawa przewiduje opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 1% ceny nieruchomości. Natomiast z aktu notarialnego wynika, że stawka opłaty wynosi 3%, ceny, co świadczy o tym, że jest to nieruchomość, na której można realizować inne cele aniżeli wynikające z art. 72 ust. 3 pkt. 1 - 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli organ powziął wiedzę jakie są stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu - 3 % ceny, i nie jest to stawka przewidziana dla gruntów przeznaczonych pod zabudowę, a także obowiązuje zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta K., to słusznie oceniono, że nie może zostać wydana pozytywna decyzja dla inwestora. Wieczysty użytkownik może rozporządzać tylko tym prawem, które mu przysługuje na podstawie zawartej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Strona skarżąca nabyła użytkowanie wieczyste od swojego poprzednika prawnego tylko w zakresie, jaki przysługiwał temu poprzednikowi. Właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na dysponowanie gruntem na cele budowlane w postaci realizacji inwestycji o charakterze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W tej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę byłoby oceniane, jako rażące naruszenie prawa. Prowadzący postępowanie Wydział Architektury i Urbanistyki wystąpił do Urzędu Miasta K. z pytaniem, czy planowany przez Inwestora sposób korzystania z działek jest zgodny z postanowieniami zawartych umów użytkowania wieczystego. Odpowiedzi udzielono pismem z 2 października 2017 r. znak [...] W piśmie stwierdzono, że realizacja inwestycji o charakterze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest bezspornie niezgodna z celem, na jaki działki nr [...] i [...] obr [...]. ewid. K. - K. zostały oddane w użytkowanie wieczyste inwestorowi. Dostrzeżony i zakwestionowany przez organ administracyjny brak tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być przez inwestora usunięty w drodze zawarcia odpowiedniej umowy z właścicielem nieruchomości w zakresie zmiany sposobu, celu , przeznaczenia i korzystania z nieruchomości.. Ponieważ teren działek został oddany w użytkowanie wieczyste na cel inny niż budownictwo mieszkaniowe, tym samym inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew twierdzeniom skargi, stwierdzić należy, że złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie, że przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Domniemanie to ma charakter wzruszalny i zostało obalone za pomocą przeprowadzonych w sprawie dowodów z dokumentów. Organy administracyjne obu instancji bardzo wnikliwie oceniły stan faktyczny sprawy i przeprowadziły postępowanie w zgodzie z art. 7, art. 77, art 80 i art 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 30 , poz. 168 ze zm. ) Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.) . O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.