II SA/Kr 83/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie: WSA Halina Jakubiec sprawozdawca NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005 r sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] 2002 r Nr : [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną przez T. D. decyzją z dnia [...] 2002 r ([...] ) Wojewoda utrzymał w mocy orzeczenie Starosty K. z dnia [...] 2002 r ([...]) w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] 2002 r. Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stan sprawy wskazuje na następujące fakty: T. D. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu [...] .2002 r., składając wniosek o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego, przewidzianego przepisem art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz.56 ze zm. ). Powiatowy Urząd Pracy wystąpił w dniu [...] .2002r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. z wnioskiem o ustalenie wysokości emerytury dla potrzeb uświadczenia przedemerytalnego. Do wniosku załączone zostały świadectwa pracy (wyszczególnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), których wstępna analiza dokonana przez organ wskazywała, że T. D. spełnia warunki do przyznania świadczenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. pismem z daty [...] 2002r. zwrócił wniosek Powiatowemu Urzędowi Pracy w K. wraz z informacją , że T. D. nie spełnia warunków do uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego z powodu nie zaliczenia do okresu uprawniającego do emerytury, okresu od [...] 1991r. do [...] 1993r. tj. okresu przedłużonego urlopu wychowawczego, gdyż dziecko w tym okresie nie spełniało warunków do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Na tej podstawie decyzją z dnia [...] 2002r. - wymienioną na wstępie - Starosta K. odmówił przyznania T. D. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] 2002 r., przyjmując za wykazany okres uprawniający do emerytury wynoszący 29 lat 7 miesięcy 28 dni, a nie uznając okresu, co do którego negatywnie wypowiedział się ZUS w wyżej powołanym piśmie. W odwołaniu T. D. domagała się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przyznania jej świadczenia przedemerytalnego. Okres przedłużonego urlopu wychowawczego zdaniem skarżącej podlega zaliczeniu do okresu zatrudnienia , bowiem udzielony został na podstawie decyzji ZUS z dnia [...] 1991r. [...] i z dnia [...] 1992r. [...] z zaznaczeniem, że okres tego urlopu podlega zaliczeniu do okresu zatrudnienia wymaganego do emerytury. Był to urlop udzielony w związku z opieką nad synem H. ur. [...] 1983r. , której konieczność uzasadniał stan zdrowia dziecka. Jako podstawę prawną udzielenia tego urlopu skarżąca wskazała § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] 2002r. r utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Analiza materiału dowodowego odwoławczego wskazuje zdaniem organu drugiej instancji, że na dzień rozwiązania stosunku pracy skarżąca nie posiadała 30 letniego okresu uprawniającego do emerytury. Powołując się na decyzję organu starosty K. z dnia [...] 2002r . o uznaniu T. D. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od dnia [...] 2002r., oraz treść przepisu art.37k ust 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( w/w ) organ odwoławczy uznał za udokumentowany okres uprawniający do emerytury wynoszący 29 lat 7 miesięcy i 28 dni wynikający z zatrudnienia, nie wskazując przy tym które konkretnie okresy objęte przedłożoną dokumentacją wg organu podlegają zaliczeniu. W szczególności nie jest jasne czy zaliczony został, a jeśli nie, to z jakich powodów okres pracy gospodarstwie rolnym rodziców od [...] 1968 do[...] 1969r. Odnosząc się do zarzutów odwołania , organ drugiej instancji wskazał na treść art.7 pkt 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162 poz. 1118 ze zm ), w myśl którego okresem składkowym jest okres urlopu wychowawczego udzielonego z powodu opieki nad dzieckiem : a) w wieku do lat 4 -w granicach do lat 3 na każde dziecko oraz łącznie bez względu na liczbę dzieci - do lat 6; b) na które ze względu na jego stan fizyczny , psychiczny lub psychofizyczny przysługuje zasiłek pielęgnacyjny - dodatkowo do 3 lat na każde dziecko. Tymczasem T. D. korzystała z urlopu wychowawczego na syna H. dwukrotnie: od [...] 1983r. do [...] 1984r. oraz od [...] 1991r. do [...] 1993r. Po raz drugi urlopu udzielił zakład pracy na podstawie zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego konieczność opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednakże w tym okresie dziecko nie miało ustalonego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto organ powołał się na opinię lekarza orzecznika ZUS , że H. D. w spornym okresie nie wymagał stałej opieki pielęgnacyjnej lub systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym lub rehabilitacyjnym. W skardze na powyższą decyzję Wojewody Ś. T. D. domagała się jej uchylenia zarzucając błędną interpretację prawa materialnego, a w szczególności art. 7 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (op.cit), poprzez przyjęcie, że brak zasiłku pielęgnacyjnego pozbawia prawa zaliczenia urlopu wychowawczego do udzielonego ze względu na stan zdrowia dziecka , do okresu nieskładkowego ; oraz błędną ocenę stanu faktycznego poprzez przyjęcie , że w spornym okresie syn nie wymagał stałej opieki pielęgnacyjnej. Wskazała na gołosłowność opinii lekarza orzecznika ZUS uniemożliwiającą polemikę z powołaną opinią. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże powodem uchylenia zaskarżonej decyzji sanie tylko uchybienia objęte skargą, a które zdaniem sądu na mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) - p.p.s.a. podlegają uwzględnieniu z urzędu. Mianowicie zgodnie z art. 37 k ust. 1 pkt 2ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2002 r), świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie, która spełnia określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdy nadto osiągnęła do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, wiek 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna oraz okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn. W myśl art. 37 o ust. 1 wymienionej ustawy prawo do świadczeń przedemerytalnych ustala i przyznaje starosta, a wypłaca je powiatowy urząd pracy. Natomiast przepis art. 37 k ust. 3 i 4 tej ustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, na wniosek powiatowego urzędu pracy, wydaje organ rentowy, zaś do postępowania w tej sprawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w sprawie świadczeń przedemerytalnych. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że organem uprawniającym do oceny, czy osoba ubiegająca się o świadczenie przedemerytalne spełnia wymagane prawem warunki jest organ administracji - starosta. Równocześnie ustalenie wysokości emerytury, a w konsekwencji świadczenia przedemerytalnego powierzone jednak została Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, który będąc organem rentowym stosuje przepisy postępowania administracyjnego, ale odwołanie od jego decyzji przysługuje stosownie do przepisu art. 37 k ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, do sądu powszechnego. W rozpatrywanym przypadku organ rentowy w oparciu o niezwykle lakoniczną opinię lekarza orzecznika ustalił iż brak jest podstaw zaliczenia spornego okresu urlopu wychowawczego, nie wydając żadnej decyzji w kwestii ustalenia okresu uprawniającego do emerytury wymaganego do dochodzonych przez skarżącą uprawnień do świadczenia przedemerytalnego. Tym samym skarżąca została pozbawiona uprawnień określonych przepisem art. 83 ust. 2ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 , poz. 887 z późn. zm. ), dotyczącego sposobu postępowania odwoławczego od decyzji organów rentowych, a w przypadkach związanych z ustalaniem uprawnień do świadczeń przedemerytalnych - przewidzianych przepisem art. 37k ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż organy administracyjne (tj. Starosta K. i Wojewoda Ś.) dokonały samodzielnej i niezależnej od postępowania przed organami rentowymi oceny uprawniającego do emerytury stażu pracy skarżącego. Ocena zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wkracza w kompetencje organu rentowego. Istotnie, wystąpiły w orzecznictwie sądów powszechnych wątpliwości interpretacyjne czy organ rentowy wydając na wniosek powiatowego urzędu pracy decyzje o ustaleniu wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego jest uprawniony do rozstrzygnięcia w okresie zatrudnienia ubezpieczonego, a w konsekwencji, czy postępowanie w sprawach wymagających ustalenia okresu zatrudnienia w związku z postępowaniem o ustalenie uprawnień do świadczenia przedemerytalnego należy do drogi sądowej przed sądami powszechnymi. Wątpliwość tę rozstrzyga uchwała Sądu Najwyższego podjęta w dniu 19.03.2003 r (III UZP 1/03- OSNAP2003/13/317): "Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do odmowy ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie nie spełnia warunków posiadania wymaganego okresu zatrudnienia, od którego zależy jej prawo do emerytury." Na poparcie tej tezy Sąd Najwyższy, między innymi powołał treść art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162 poz. 1118 z późn. zm.). Przepis ten, ogólnie rzecz ujmując, różnicuje sposób obliczenia wysokości emerytury tak, iż za każdy rok okresów składkowych wynosi ona po 1,3 % podstawy wymiaru (obliczonej wg art. 15 lub 21 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) i po 0,7 % za każdy rok okresów nieskładkowych. Składnikiem stałym jest 24 % kwoty bazowej (z art. 19). Zróżnicowanie uwzględnionego do obliczenia wysokości emerytury procentu podstawy jej wymiaru innego za każdy rok okresów składkowych i nieskładkowych, obliguje zatem organ rentowy do zakwalifikowania okresów zatrudnienia we wniosku urzędu pracy do jednego z wymienionych okresów. Świadczenie przedemerytalne nie ma charakteru świadczenia z ubezpieczenia społecznego, jest bowiem finansowane z budżetu państwa w ramach dotacji dla Funduszu Pracy. Mimo to fakt, że ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego pozostawiała wyłącznej kompetencji organowi rentowemu powoduje, iż o stażu pracy uprawniającym do tego świadczenia decyduje ten organ, a kontrola tej decyzji należy do sądu powszechnego (art. 37 k ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałania bezrobociu w związku z art. 476 § 2 pkt 4 kpc). Decyzja przyznająca prawo do świadczenia przedemerytalnego należąca do wyłącznej kompetencji starosty, z woli ustawodawcy, poprzedzona być musi prawomocną i ostateczną decyzją o ustaleniu wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia, którą na wniosek starosty wydaje organ rentowy. Organ rentowy wydaje zarówno decyzję ustalającą wysokość emerytury jak i decyzję odmawiającą ustalenia (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 lipca 2003 r III UZP 6/2003 - Prokuratura i Prawo - dodatek 2004/2 poz. 41). Postępowanie odwoławcze w sprawach o świadczenia przedemerytalne na gruncie obowiązujących pod rządami ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (ww) uregulowań ma zatem charakter dwutorowy. Ocena ustalonych podstaw przyznania świadczenia należy do starosty, a określenie wysokości świadczenia jak i odmowa ustalenia - do kompetencji organu rentowego. Decyzja ZUS ma zatem charakter prejudycjalny, albowiem skutkiem decyzji organu rentowego jest decyzja starosty, podlegająca zaskarżeniu w trybie przewidzianym w przepisach kpa. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 37 k ust. 3 i ust. 4 i 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdyż wydana została z naruszeniem przepisów określających tryb przyznawania świadczeń przedemerytalnych. Uchybienie to jako dotyczące trybu ustalania uprawnień do świadczenia przedemerytalnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania zwłaszcza, iż pozbawiło skarżącej możliwości skutecznego dochodzenia na drodze sądowej swoich praw związanych z ustaleniem stażu pracy. Przy ponownym rozpoznaniu organ weźmie pod uwagę treść wyżej powołanej uchwały Sądu Najwyższego przedemerytalnego . i wystąpi do organu rentowego aby ten wydał decyzję w przedmiocie ustalenia wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia oraz treść art. 30 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120. poz. 1252 ). Z wyżej podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organy pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 ustawy - Prawo postępowania przed sadami administracyjnymi, której zastosowanie w sprawie niniejszej wynika z treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271).