II SA/Kr 830/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Mirosław Bator Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. ([...]), na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi – Gminie Miejskiej K. pozwolenia na realizację zamierzenia budowlanego polegającego na budowie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego na osiedlu [...] w K. na dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...] obrąb [...] - Etap 2, polegający na budowie: - zagospodarowania terenu z ciągami pieszymi, schodami i pochylniami zewnętrznymi, murami oporowymi, ogrodzeniem, placem zabaw, amfiteatrem, boiskiem sportowym, piłkochwytami; instalacji zewnętrznych w terenie: instalacja kanalizacji opadowej, instalacja oświetlenia terenu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją. Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, obowiązuje ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 22 października 2015 r. znak: [...] Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany jest wykonany przez osoby uprawnione; obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane obejmuje działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. C. właścicielka działki nr [...], zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 33 ust. 1 prawa budowlanego poprzez podzielenie zamierzenia inwestycyjnego jako Etap 1 i Etap 2, w tym Etap 2 polegający na zagospodarowaniu terenu w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne Etap 2 nie stanowi odrębnej całości zdolnej do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości i jest powiązany z zespołem szkolno-przedszkolnym (inwestycja Etap 1); - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 kc i art. 144 kc przez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji ochrony interesów osób trzecich w tym odwołującej się, jako właścicielki działki [...], przez niewzięcie pod uwagę oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (m.in. znacznego pochylenia terenu inwestycji w zachodniej jego części w kierunku działki odwołującej się, postawienie murów oporowych bezpośrednio w granicy jej działki, wywóz nadmiaru ziemi z pola inwestycji, a co wiąże się z zaburzeniem odpływu wód gruntowych i opadowych zarówno podczas budowania całej inwestycji, jak i w przyszłości po jej ukończeniu, zacienianiu m.in. działki skarżącej, drżenia, hałasy, wibracje) zarówno podczas budowy, jak i w przyszłości podczas użytkowania; - art. 7, art. 77 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy tj. zgromadzenie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w tym w połączeniu z zamierzeniem budowlanym na tym terenie określonym jako "Etap 1" oraz, że zamierzenie inwestycyjne określane jako " Etap 2" - nie dysponuje samodzielnym dostępem do drogi publicznej lub gminnej. Decyzją z dnia 11 maja 2019 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018.1202 ze zm.) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji i podał, co następuje: Wniosek złożono w terminie ważności ostatecznej decyzji Nr [...] z 22 października 2015 r, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia budowlanego. W projekcie budowlanym, na projekcie zagospodarowania terenu przedstawiono całe zamierzenie inwestycyjne z podziałem na etapy. Decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] wydaną 20 czerwca 2018 r. na podstawie art. 28 i 33 ust. 1 Pb, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenie na budowę pierwszego etapu zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę obiektu kubaturowego z wewnętrznymi instalacjami (...); zagospodarowania terenu z wewnętrznym układem drogowym, stanowiskami postojowymi, ciągami pieszymi (...) na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...] obręb [...]. Etap drugi obejmuje wykonanie na działkach [...] i [...], takich robót budowlanych jak: budowa boiska z trybunami i piłkochwytakami, amfiteatru, placu zabaw, schodów terenowych, pochylni, chodników, instalacji oświetlenia terenu i instalacji kanalizacji opadowej odprowadzającej wody opadowe z boiska, amfiteatru i placu zabaw, a ponadto wykonanie ogrodzenia te-renu, murów oporowych z grodzie stalowych przy granicy działki. Obiekty zaprojektowane w drugim etapie są takimi obiektami, które mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z ich przeznaczeniem, nie znajduje potwierdzenia argument naruszenia powołanego wyżej przepisu. Zaprojektowane ukształtowanie terenu na działkach nr [...] i [...] nie ma wpływu na tereny sąsiednie i nie powoduje naruszenia stanu wody w gruncie (część opisowa - karty 27-33 projektu budowlanego - tom 2). Z istniejącego ukształtowania terenu działki skarżącej (nr [...]) wynika, że naturalny spływ wód opadowych następuje zgodnie ze spadkiem terenu tej działki w kierunku od strony północnej do południowej. Natomiast działki objęte inwestycją znajdują się po stronie wschodniej, o podobnym nachyleniu terenu. Wykonanie ściany oporowej z grodzic przy granicy działki skarżącej ma za zadanie zabezpieczenie osuwania się gruntu działek sąsiednich. Mury te zaprojektowane zostały w związku z projektowaną niwelacją części terenu inwestycji (płyty boiska) do poziomu rzędnej wynoszącej 231,45 m n.p.m. Ta niwelacja nie ma wpływu na odpływ wód opadowych z terenu działki skarżącej. Z informacji zawartej w projekcie budowlanym wynika, że ściany oporowe z grodzic wystawać mają około 5 cm nad poziom istniejącego terenu. Masy ziemne wynikające z projektowanych niwelacji terenu rozdysponowane zostaną na terenie objętym niniejszym projektem. Wokół boiska sportowego wykonane zostanie ogrodzenie z siatki - tzw. piłko chwytaki (wysokość 8 m), pozostała część terenu zostanie ogrodzona od terenów sąsiednich z pozostawieniem 12 cm pustki nad poziomem terenu. "Postawienie murów oporowych bezpośrednio w granicy (...) wywóz nadmiaru ziemi" nie wiąże się z zaburzeniem odpływu wód opadowych. Z projektu budowlanego nie wynika, aby obiekty projektowane w drugim etapie (amfiteatr, plac zabaw czy też mury oporowe, pochylnie i schody terenowe) powodowały zacienianie działki skarżącej. Są to bowiem budowle ziemne odsunięte od granicy działki nr [...], a dolny poziom skarp dostosowany jest do poziomu istniejącego terenu i nie powoduje zmiany ukształtowania czy też zmiany istniejącego zagospodarowania terenu działki skarżącej. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie zabrania wykonywania niwelacji, zmiany ukształtowania istniejącego terenu. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja miała negatywnie oddziaływać na otoczenie, a hałas czy wibracji generowane przez bawiące się dzieci na boisku, czy na terenie amfiteatru generował ponadnormatywne wartości. Działka skarżącej znajduje się przy ulicy [...] której użytkowanie generuje znacznie większe wibracje i hałas aniżeli hałas mogący czasowo dochodzić do terenu działki skarżącej z terenu projektowanego obiektu (zespołu szkolno-przedszkolnego). Ww. zamierzenie budowlane nie powoduje niedopuszczalnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej. Nieuzasadniony jest zarzut braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla drugiego etapu inwestycji. Całość zamierzenia budowlanego (podzielonego na dwa etapy) ma bowiem zapewniony dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez istniejącą drogę wewnętrzną (na działkach nr [...], [...], [...]) będącą w zarządzie ZDMK. Natomiast obiekty budowlane zaprojektowane w etapie drugim (część całego zamierzenia inwestycyjnego) jest skomunikowana przez wewnętrzną drogę zaprojektowaną w ramach pierwszego etapu - jest to jednocześnie droga pożarowa. Etap pierwszy inwestycji jak i prawidłowość wydania decyzji pozwolenia na budowę pierwszego etapu inwestycji nie podlega weryfikacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Na powyższe rozstrzygnięcie K. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając zarzuty odwołania. Nadto podniosła, że nie została prawomocnie zakończona sprawa o wznowienie postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 22 października 2015 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. ".budowa budynku zespołu szkolno-przedszkolnego wraz z zagospodarowaniem terenu na os. [...] w K. w rejonie [...] na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w związku z treścią wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 87/19; skarżąca składała odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 października 2015 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także, że z naruszeniem art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust.2 Prawa budowlanego oraz art. 10 kpa nie uznano jej za stronę w postępowaniu dotyczącym Etapu 1. Według skarżącej w niniejszej sprawie występuje tylko jeden obiekt budowlany tj. szkoła wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a zatem przedmiotowa inwestycja w ogóle nie powinna podlegać etapowaniu. Etap -2 sprowadza się jedynie do zagospodarowania terenu wokół szkoły, nie jest to odrębny obiekt zdolny do samodzielnego funkcjonowania. Także rozwiązania komunikacyjne Etapu 2 są ściśle powiązane z drogą wewnętrzna zaprojektowaną w ramach Etapu 1. Skarżąca podniosła, że w projekcie brak jest sprecyzowanych rozwiązań zabezpieczania gruntu przy prowadzonych wykopach w granicy działek. Dodała, że pismem z 12 marca 2015 r oświadczyła, że nie wyraża zgody na włączenie w jakiejkolwiek formie terenu jej działki do obszaru planowanej inwestycji; nie wyraziła również zgody na wejście w teren jej działki nr [...]) podczas jakichkolwiek prac przy granicy. Jako właścicielka działki [...] nigdy nie wyraziła też zgody na posadowienie muru oporowego w granicy jej działki. Nie wyraziła zgody na podłączanie całej przedmiotowej inwestycji do gazociągu średniego ciśnienia biegnącego wzdłuż [...] i zlokalizowanego na działce będącej jej własnością. Z warunków wskazanych przez dysponenta sieci wynika, że Inwestor ma możliwość wykonania przyłączenia na działce stanowiącej jej własność. Z treści projektu ( str. 9) wynika, że w związku z różnicą wysokości terenu oraz wielkością, działki przewiduje się częściowy wywóz mas ziemnych. Lakoniczne zapewnienie w projekcie, iż nie będzie to wpływać na grunty sąsiednie nie daje mi żadnej gwarancji zabezpieczenia moich gruntów przed takimi zmianami. Nie ulega wątpliwości, że usytuowanie amfiteatru, placu zabaw i boiska w bezpośredniej granicy z wąską i położoną niżej działką skarżącej będzie powodować zalewanie, zacienianie i hałas od wiosny do zimy. Z projektu budowlanego nie wynika, jakie konkretne działania będą podjęte w celu zabezpieczenia prawidłowej gospodarki wodnej (wody gruntowe i opadowe) na gruntach sąsiednich (w tym moim) w związku z przedmiotowa inwestycją. Zdaniem skarżącej wbrew twierdzeniom uzasadnienia decyzji Wojewody jej działka tylko częściowo leży przy al. [...], w większości oddzielona jest od al. [...] innymi działkami. Nadto przedmiotowa inwestycja nie uwzględnia w dostatecznym stopniu zapotrzebowania na miejsca postojowe (w projekcie jest ich zaledwie 19 miejsc postojowych), co jest oderwane od realnych potrzeb w obecnej rzeczywistości i będzie stanowić dodatkową uciążliwość w dojazdach i parkingach) dla właścicieli okolicznych nieruchomości, a więc także i skarżącej. Na rozprawie sądowej w dniu 14 listopada 2019 r. skarżąca podała, że złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę Etapu 1. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018.1202 ze zm.), pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Integralną częścią pozwolenia budowlanego dotyczącego kolejnych etapów będzie wówczas ostateczna decyzja dotycząca pozwolenia na budowę I etapu, w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Takiej wykładni nie stoi na przeszkodzie treść art. 35 ust. 1 p.b. W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, że w ten sposób ustawodawca, nawet w przypadku tak zwanego etapowania zamierzenia budowlanego, przywiązuje istotną wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc - jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego - m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt zagospodarowania terenu pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. W przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, nie może być dokonywana tylko w odniesieniu do poszczególnych jego etapów. Weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę w przypadku etapowania inwestycji musi zatem uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego dla całego zamierzenia budowlanego – zgodnie z przepisami art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt. 1 cyt. ustawy. W sprawach dotyczących poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną. Nie można byłoby bowiem akceptować sytuacji, w której dana kwestia podlegałaby kilkukrotnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, która - jak wynika z rozstrzygnięcia - obejmuje drugi etap inwestycji, projekt zagospodarowania terenu w ogóle nie powinien być przedmiotem analizy organów i rozstrzygania. W dokumentacji projektowanej przedłożonej wraz z aktami administracyjnymi znajduje się graficzna część projektu zagospodarowania terenu (tom 2 – k. 35), w której przedmiot opracowania został nazwany: "Budowa Zespołu Szkolno-Przedszkolnego na osiedlu [...] K. na dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...] obrąb [...] - Etap 2 polegający na budowie obiektu kubaturowego z wewnętrznymi instalacjami, zagospodarowania terenu z wewnętrznym układem drogowym, stanowiskami postojowymi, ciągami pieszymi, schodami i pochylniami, murami oporowymi, ogrodzeniem, obiektami małej architektury; instalacji zewnętrznych w terenie oraz zjazdu na działkach [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...]." Na projekcie tym widnieje pieczęć organu potwierdzająca, że projekt budowlany został zatwierdzony decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. znak [...] Nietrudno dostrzec, że pomiędzy takim zapisem w projekcie zagospodarowania a treścią opisanej w pieczęci decyzji zachodzi sprzeczność. Przypuszczać można, że projekt zagospodarowania o tej samej treści był zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę Etapu 1. W takiej jednak sytuacji należałoby niewątpliwie ustalić, co obejmował przedłożony wówczas projekt zagospodarowania terenu: czy całość zamierzenia, czy tylko etap 1. Wątpliwości w tym zakresie potęguje i ta okoliczność, że zagospodarowanie terenu dla obiektu kubaturowego (w istocie Etap 1) nie obejmowało działki nr [...], a obejmuje ją zaskarżona decyzja – dotycząca Etapu 2. Działka ta zaś stanowi tylko część terenu przewidzianego dla realizacji Etapu 2 i bezpośrednio graniczy z nieruchomością skarżącej. Dopiero na tle ustaleń w powyższym zakresie będzie można stwierdzić kategorycznie, czy zaskarżona decyzja mogła być wydana w trybie art. 33 ust. 1 zd. 2 Prawa budowlanego i czy nie powiela rozstrzygnięcia zawartego już w decyzji dotyczącej Etapu 1. W ponownym postępowaniu wskazane okoliczności winny zostać ustalone i następnie ocenione w kontekście art. 33 ust. 1 zd. 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od tego monitorowaniu organów winno podlegać postępowanie wznowieniowe dotyczące Etapu 1. Jak się wydaje, postępowanie administracyjne dotyczące tego Etapu przeprowadzono bez udziału skarżącej właśnie z tego powodu, że teren inwestycji nie obejmował wówczas działki nr [...]. W tej sytuacji nie można wykluczyć, że wniosek skarżącej o wznowienie tamtego postępowania odniesie oczekiwany przez skarżącą skutek. To z kolei może determinować treść rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej Etapu 2. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b w zw. z art. 135 ppsa uchylono decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy, wliczając w nie uiszczony wpis.