II SA/Kr 831/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [ ] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi E.L. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w z dnia w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia [....] na podstawie art. 1 pkt. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 105 § 1 kpa, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące uciążliwości hałasowej powodowanej pracą urządzeń wentylacyjno - klimatyzacyjnych .........przy ul. ......w K. jako bezprzedmiotowe. Państwowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek E.L. zgłoszony w dniu ........2006 r. W dniu ......2006 r. o godz. 2100 oraz w nocy .... sierpnia o godz. 2400 zostały przeprowadzone pomiary w mieszkaniu należącym do E.L. (zamieszkałej przy ul......), a sąsiadującym z hotelem i ...... przy ul...... w K. Obliczony poziom hałasu przenikającego do w/w mieszkania w czasie pomiarów przeprowadzonych ..... sierpnia 2006 r. w porze nocnej przekroczył w jednym punkcie pomiarowym badanego pokoju wartość dopuszczalną określoną przez obowiązującą normę o 2 dB. Postanowieniem z dnia [....] organ I instancji wezwał strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W związku z powyższym właściciel kompleksu ........"[....]" spółka cywilna "[....]" ul. ..... w K. poinformował pismem z dnia .........2006 r. o podjęciu działań w celu obniżenia emitowanego hałasu. Pismem z dnia .......2007 r. "[.....]" spółka cywilna zgłosiła, iż zakończono prace związane z przebudową systemu wentylacyjno - klimatyzacyjnego oraz przedłożyła ocenę emisji hałasu wywoływanego pracą urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych wykonaną przez dr. inż. J.W. w mieszkaniu Nr .... przy ul. ......w porze nocnej z .... na .... 2007 r. E.L. nie udostępniła bowiem mieszkania do przeprowadzenia w/w pomiarów w tym czasie. Przedstawiciele Inspektora Sanitarnego, zgodnie z zaleceniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. przeprowadzili pomiary hałasu w mieszkaniu E.L. w porze nocnej .......2007 r. Na podstawie uzyskanych wyników przeprowadzonych zarówno przez dr. inż. J.W. , jak i przedstawicieli Inspektora Sanitarnego nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych przez obowiązującą normę. Organ I instancji zaznaczył, że pomiary zostały przeprowadzone zgodnie z normą PN - 87 / B -02156, "Metody pomiaru dźwięku A w budynkach" pkt. 4.2.1, natomiast sprawozdanie z badań jest sporządzone z normą PN - ENISO/IEC 17025 2005 "Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących" oraz procedurami obowiązującymi w Laboratorium Badań Środowiskowych Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. Organ I instancji podał, że zarzut dotyczący terminu załatwienia sprawy jest bezzasadny, gdyż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po wnikliwej analizie postępowania organu I instancji nie dopatrzył się bezczynności w sposobie załatwienia w/w sprawy przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. - pismo z dnia [....] . Z uwagi na fakt, iż organ I instancji nie stwierdził naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, postępowanie zostało uznane za bezprzedmiotwe. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.L. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia sprawy. Odwołująca zarzuciła organowi I instancji liczne nieprawidłowości przy dokonywaniu pomiarów szczegółowo je opisując . Zarzuciła też , że przekroczenie poziomu hałasu jest z zewnętrznych urządzeń nadmuchowych oraz z agregatu wody ........ Decyzją z dnia [....] na podstawie art. 12 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art.138 § 2 kpa, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. po zapoznaniu się z dokumentacją w przedmiotowej sprawie stwierdził, że organ I instancji zaskarżoną decyzję wydał w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa organ I instancji winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pomiary poziomu dźwięku przeprowadzone w dniu .......2007 r., które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji, nie objęły wszystkich urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych kompleksu hotelowo - restauracyjnego przy ul...... w K. Organ odwoławczy zauważył, że z dokumentacji wynika, iż postępowanie administracyjne jest w toku, ponieważ planowane są dalsze pomiary poziomu dźwięku od urządzeń klimatyzacyjnych w okresie letnim, gdy agregat wody .......pracuje maksymalnie obciążony. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw prawnych do umorzenia postępowania, skoro organ I instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego nie uwzględniając w pomiarach wszystkich istniejących i pracujących z maksymalną wydajnością urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych . Organ odwoławczy zaznaczył, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien wykonać pomiary poziomu dźwięku w mieszkaniu E.L. w czasie pracy wszystkich urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych kompleksu restauracyjno- hotelowego przy maksymalnej ich wydajności. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu ......2007 r. wniosła E.L. , domagając się częściowego uchylenia decyzji i zobowiązanie organu II instancji do merytorycznego rozstrzygnięcia w decyzji wszystkich kwestii poruszonych przez nią w odwołaniu. Skarżąca podała, że organ odwoławczy odniósł się jedynie do jednego zarzutu podnoszonego przez nią, a mianowicie niewykonania pomiarów hałasu pochodzących od wszystkich urządzeń wentylacyjno - klimatyzacyjnych kompleksu .......... Organ nie odniósł się natomiast do sygnalizowanego przez skarżącą naruszenia licznych przepisów przy wykonywaniu pomiarów. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. , art. 77k.p.a. i art.107 § 3 k.p.a. Wniosła o przeprowadzenia dowodu z pomiaru maksymalnego poziomu dźwięku w odległości 1 m od wewnętrznych wentylatorów , wykonania pomiarów przy szczelnie zamkniętych oknach . Podała też, że organ nie zajął stanowiska odnośnie obecności strony przy pomiarach oraz nie wydano decyzji dotyczącej wyciszenia agregatu wody ........ Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia ......2007 r. i nie zgodził się z zarzutami podniesionymi w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. , zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w myśl art.135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych . Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art.151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał , że decyzja ta nie narusza prawa i co do istoty sprawy decyzja jest trafna, choć z innych przyczyn niż w niej podanych. Sąd badając z urzędu prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego uznał, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone wadliwie i w związku z tym wydana decyzja kasacyjna jest zasadna. W niniejszej sprawie należy wskazać na przepis art. 7 k.p.a. który formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, która stanowi że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek organów administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, zgodnie z art. 77 k.p.a., a także oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a., zapewniając przy tym stronom postępowania czynny udział w sprawie, w myśl art. 10 k.p.a. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej wyrażonych w art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. jest regulacja zawarta w art. 107 §1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem prawa. Obowiązkiem organu jest też ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w toku toczącego się postępowania. Jak wynika z akt sprawy, podstawą prawną decyzji organu II instancji stanowi przepis art. 138 § 2 k.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie organu odwoławczego uchylenie decyzji organu I instancji było uzasadnione tym, że organ I instancji nie dokonał pomiarów wszystkich urządzeń pracujących z maksymalną wydajnością w porze letniej, a tym samym organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy i tym samym naruszył przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a. Takie uzasadnienie organu II instancji jest błędne ponieważ zasadą postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy w myśl art. 136 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi który wydał decyzję. A więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji ale zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy w graniach zakreślonych przez postępowanie administracyjne toczące się przed organem I instancji. Oznacza to, że organ II instancji ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, chyba że zachodzą okoliczności podane w art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie, więc przez organ II instancji decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Sąd dokonując z urzędu oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego uznał, że organ odwoławczy miał sam obowiązek ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę i przeprowadzić postępowanie uzupełniające stosownie do art. 136 k.p.a., celem ustalenia nasilenia poziomu hałasu ze wszystkich urządzeń pracujących z maksymalną wydajnością w porze letniej, tym bardziej, że decyzja organu II instancji została wydana właśnie w porze letniej, bowiem w dniu [....] . W związku z tym nic nie stało na przeszkodzie, aby właśnie taki dowód organ II instancji mógł przeprowadzić. Niemniej jednak, decyzja organu I instancji i tak musiałaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art.77 k.p.a. i art. 103 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to z tej przyczyny iż organ I instancji oparł się na prywatnej opinii przedstawionej przez stronę, a nie na dowodach wskazanych przepisami k.p.a. Organ bowiem wydał decyzję na podstawie oceny emisji hałasu sporządzonej w ........2007 r. przez dr. inż. J.W. przedłożonej przez właściciela "[....] " spółka cywilna w K . Zdaniem Sądu opinia ta mogła wyrażać tylko prywatne stanowisko strony, a nie mogła stanowić dowodu w sprawie w rozumieniu art. 75 k.p.a. Bowiem stosownie do tego przepisu, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W związku, z tym skoro organ I instancji nie zebrał prawidłowo i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy to i tak, decyzja organu I instancji musiałaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższych uchybień ustalonych przez Sąd z urzędu, decyzja organu I instancji z dnia [....] była też wadliwa z tego powodu iż, organ I instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania z przyczyn formalnych, określonych w art. 105 k.p.a., uznając swoją decyzję za bezprzedmiotową, tylko powinien ją merytorycznie rozpoznać i "odmówić nakazania wykonania obowiązków ...", a nie umarzać postępowania z powodu nie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.). W związku z tym , skoro postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia, to na obecnym etapie postępowania Sąd nie może ustosunkować się do zarzutów podniesionych w skardze, gdyż taka ocena może nastąpić dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), stosownie do którego w razie nie uwzględnienia skargi sąd skargę oddala.