II SA/Kr 831/19

Sygn. akt II SA/Kr 831/1 9 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2019 r. Starosta [...], na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 288 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego w zakresie wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi [...], stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 1 czerwca 1964 r. znak [...] o uznaniu parcel gruntowych [...], [...] [...] obj. LWH [...], położonych w [...], za Wspólnotę Gruntową Wsi [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca Stowarzyszenie zwykłe Wspólnota Gruntowa Wsi [...] nie spełnił wymogów wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej, o którym mowa w art. 31 kpa, tj. nie uprawdopodobnił faktu istnienia osoby prawnej w postaci Spółki Pastwiskowej Wsi [...] (która to została wskazana jako osoba prawna, w imieniu której wystąpił wnioskodawca) oraz nie wykazał w sposób przekonywający interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie postępowania. Stowarzyszenie zwykłe Wspólnota Gruntowa Wsi [...] wniosło zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając, że Starosta [...] dysponuje szeregiem dokumentów potwierdzających istnienie Spółki Pastwiskowej Wsi [...]. Żalący nie zgodził się również, że działanie stowarzyszenia polegające na żądaniu wszczęcia przedmiotowego postępowania miało służyć jedynie interesom jego członków. Wszczęcie przedmiotowego postępowania pozwoli na odtworzenie listy uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej, co w konsekwencji pozwoli na zwołanie walnego zgromadzenia członków spółki. Powyższe działania mają ułatwić odzyskanie bezprawnie skomunalizowanych w 1991 r. działek. Wojewoda postanowieniem z dnia 4 czerwca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 8m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 703) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak normy prawnej wyposażającej organy administracji publicznej w kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odtworzenia akt sprawy administracyjnej lub ich części. Podstawy takiej w szczególności nie mogą stanowić przepisy art. 288 i nast. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ dotyczą one odtworzenia akt sprawy wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto nawet gdyby hipotetycznie uznać, że dopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania administracyjnego w przedmiocie odtworzenia akt sprawy lub ich części, to i tak odmowa wszczęcia postępowania jest zasadna z uwagi na brak spełnienia przesłanek wynikających z art. 31 § 1 kpa, a to ze względu na fakt, że – w myśl powszechnie prezentowanego podglądu w doktrynie i orzecznictwie – udział organizacji społecznej w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie może służyć jej partykularnym interesom. Odwołując się do orzecznictwa, Wojewoda uznał, że nie sposób uznać, by podane we wniosku oraz zażaleniu powody żądania przez stowarzyszenie wszczęcia przedmiotowego postępowania (przywrócenie prawowitym właścicielom, czyli żyjącym i spadkobiercom nieżyjących osób tworzących Wspólnotę Pastwiskową Wsi [...] (a następnie Spółkę Pastwiskową Wsi [...]), prawa własności działek, przywrócenie bezprawnie skomunalizowanej nieruchomości jej prawowitym właścicielom) rzeczywiście wykraczały poza partykularny interes osób uważających się za członków omawianej wspólnoty, czy też spółki (przejawiający się w ich subiektywnym przeświadczeniu, że wspomniana decyzja komunalizacyjna, jako niezgodna z ich osobistym interesem, winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego) realizując znacznie szerszy interes społeczny. Ponadto w kontekście brzmienia art. 31 § 1 kpa oraz sformułowanych w zażaleniu twierdzeń mających świadczyć o tym, że Spółka Pastwiskowa Wsi [...] istnieje, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że o fakcie takim można by było mówić dopiero z chwilą zatwierdzenia jej statutu (uchwalonego przez uprawnione do tego osoby) przez właściwy organ, wybrania w sposób prawidłowy zarządu spółki, ujawnienia tych danych w ewidencji gruntów itd. Tymczasem wnioskodawca tego typu dowodów potwierdzających istnienie ww. spółki nie przedstawił. Stowarzyszenie zwykłe Wspólnota Gruntowa Wsi [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie, zarzucając naruszenie art. 61a w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., art. 288-297 p.p.s.a., art. 7, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie wskazało, że organ winien przeprowadzić postępowanie w sprawie odtworzenia akt w trybie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla poparcia swojego stanowiska odwołało się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Podało również, że wbrew twierdzeniom organów, spółka pastwiskowa nadal istnieje, albowiem jej byt prawny nie został zakończony w sposób przewidziany prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. , poz. 2325 - dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 ppsa wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ppsa Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w takim trybie między innymi wtedy, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem przedmiotem skargi było postanowienie Wojewody o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego w zakresie wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi [...], stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 1 czerwca 1964 r. znak [...] o uznaniu parcel gruntowych [...], [...], [...] obj. LWH [...], położonych w [...], za Wspólnotę Gruntową Wsi [...] Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska organu odwoławczego odnośnie braku podstaw do zastosowania do odtworzenia akt przez organ administracji publicznej przepisów działku IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 288-298). Nie ulega wątpliwości, że brak stosownego uregulowania w procedurze administracyjnej wymaga sięgnięcia przez analogię do przepisów procedury najbardziej zbliżonej, a więc również dotyczących materii prawa administracyjnego. Pogląd taki jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1710/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 422/08, wyrok WSA w Warszawie, wyrok z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1377/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 260/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 197/18). Jednocześnie należy wskazać, że odmienne zapatrywanie Wojewody nie mogło skutkować wadliwością zaskarżonego postanowienia, albowiem organ dodatkowo poparł odmowę wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia załącznika słusznymi wywodami związanymi z brakiem legitymacji po stronie Stowarzyszenia zwykłego Wspólnota Gruntowa Wsi [...] do zainicjowania postępowania w przedmiocie odtworzenia przedmiotowego załącznika do decyzji. Stosownie do treści art. 288 p.p.s.a. odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części. W sprawie prawomocnie zakończonej odtworzeniu podlega orzeczenie kończące postępowanie w sprawie oraz ta część akt, która jest niezbędna do ustalenia jego treści i do wznowienia postępowania. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że w sprawach, które zostały zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem, odtworzenie obejmuje tylko tę część akt, która jest konieczna do odtworzenia treści prawomocnego rozstrzygnięcia i do ewentualnego wznowienia postępowania. Jak wskazuje się w doktrynie za takim ograniczeniem przemawiają względy praktyczne. Jeśli bowiem sprawa została prawomocnie zakończona, to dla obrotu prawnego znaczenie ma przede wszystkim treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, a nie przebieg postępowania w sprawie. Inaczej może być jednak wtedy, gdy odtworzenie akt sprawy prawomocnie zakończonej ma na celu stworzenie warunków do wznowienia postępowania w sprawie (tak Marta Romańska. Art. 288. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016). W niniejszej sprawie żądanie odtworzenia akt obejmuje załącznik do decyzji, który stanowi integralną część decyzji kończącej postępowanie. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że co do zasady możliwe byłoby prowadzenie postępowania w sprawie odtworzenia akt w zakresie zakreślonym wnioskiem stowarzyszenia. Trafnie jednak organy orzekające w sprawie odmówiły wszczęcia postępowania, kwestionując legitymację organizacji do jego zainicjowania. Wskazać należy, że prawo uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym organizacja społeczna może realizować poprzez występowanie z żądaniem wszczęcia postępowania albo zgłoszenie żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Ocena dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania przez organizację społeczną, stosownie do art. 31 § 1 k.p.a. zależy od tego, czy wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Dodatkowo przepis wymaga, aby postępowanie dotyczyło "innej osoby". Podkreślić trzeba, że to na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność żądania wszczęcia postępowania na jej wniosek. Lektura zalegającego w aktach sprawy regulaminu stowarzyszenia, w szczególności jego § 6 wskazuje, że cel stowarzyszenia został określony jako "doprowadzenie do odzyskania praw przynależnych wspólnocie, Spółce Pastwiskowej Wsi [...] powołanej do zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi [...], a także wszystkim osobom uprawnionym do udziału we wspólnocie gruntowej, a w szczególności władania parcelami nr [...], [...], [...] we wsi [...] zgodnie z Decyzją z dnia 1.VI.1964 r." W świetle powyższego zapisu stwierdzić należy, że żądanie wszczęcia postępowania znajduje, co prawda, uzasadnienie w celach statutowych stowarzyszenia, jednak jak słusznie zauważyły organy wynika z niego również, że samo stowarzyszenie zostało zawiązane w celu realizacji interesu osób zrzeszonych w stowarzyszeniu. Tymczasem w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że co do zasady udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, wyroki WSA w Warszawie z dnia 24.04.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1399/05 oraz z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 2990/02). Jak wynika z przedłożonych akt sprawy, badając spełnienie przesłanek warunkujących wystąpienie przez stowarzyszenie z wnioskiem o wszczęcie postępowania organ I instancji pismem z dnia 15 listopada 2018 r. wezwał stowarzyszenie do wskazania konkretnych osób w imieniu których stowarzyszenie występuje z żądaniem oraz wskazania, jaki interes społeczny przemawia za działaniem organizacji. W odpowiedzi w piśmie z dnia 26 listopada 2018 r. stowarzyszenie wyjaśniło, że występuje "w imieniu osoby prawnej tj. Spółki Pastwiskowej Wsi [...]", a interesem społecznym przemawiającym za działaniem stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie jest "konieczność ochrony wartości wspólnej dla byłych i obecnie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej Wsi [...], jakim jest konstytucyjnie chronione prawo własności". Z kolei w zażaleniu na postanowienie organu I instancji stowarzyszenie wprost przyznało, że podejmowane działania "służą ochronie interesów członków Spółki Pastwiskowej Wsi [...]. Wszczęcie przedmiotowego postępowania pozwoli na odtworzenie listy uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej, co w konsekwencji pozwoli na zwołanie walnego zgromadzenia członków Spółki. Powyższe działania mają ułatwić odzyskanie bezprawnie skomunalizowanych w 1991 r. działek (...). Wskazane więc przez wnioskodawcę interesu społecznego jako przywrócenie bezprawnie skomunalizowanej nieruchomości jej prawowitym właścicielom (tj. Spółce) nie jest stwierdzenie ogólnikowym i z uwagi na swoją wagę nie wymaga umotywowania powodów konieczności ochrony wartości wspólnej." Przytoczone powody wystąpienia z wnioskiem o odtworzenie akt nie pozostawiają wątpliwości, że żądanie wszczęcia postępowania służy wyłącznie realizacji partykularnego interesu osób uważających się za członków wspólnoty czy też spółki (ale jednocześnie nie będących w stanie, z uwagi na brak załącznika do decyzji z dnia 1 czerwca 1964 r. tego wykazać). W takim kontekście nieuprawnione jest twierdzenie o działaniu w interesie społecznym, skoro interes społeczny jest tożsamy z interesem członków samego stowarzyszenia. Słuszność takiego rozumowania potwierdzają wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 26 listopada 2018 r., gdzie stowarzyszenie wprost wskazało, że działa "w imieniu Spółki Pastwiskowej". Sformułowanie to zostało powtórzone w zażaleniu, gdzie przyznano, że stowarzyszenie występuje w imieniu spółki, albowiem nie posiada ona organów które mogłyby ją reprezentować. Należy również zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji, że stowarzyszenie wskazując, że działa w imieniu Spółki Pastwiskowej nie wykazało, że taki podmiot w ogóle istnieje. Przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963, r. nr 28, poz. 169) w pierwotnym brzmieniu wyczerpująco regulowały sposób powstania i zasady funkcjonowania takich spółek. I tak art. 14 ust. 1 i 2 stanowił, że osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie przy obecności przynajmniej ich połowy. W myśl art. 15 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu, którego wzór ustalą Ministrowie Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego. W art. 18 ust. 1 ustawy postanowiono, że Statut spółki, jak również jego zmiany, zatwierdza właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Z chwilą zatwierdzenia statutu spółka nabywa osobowość prawną. W ust. 2 art. 18 wskazano, że nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej (art. 16 ust.1). Członkami spółki mogą być również posiadacze gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej na warunkach określonych w statucie (art. 16 ust. 2). Stowarzyszenie, pomimo że podało, że "działa w imieniu Spółki Pastwiskowej", nie przedłożyło żadnego dokumentu potwierdzającego istnienie tego podmiotu w obrocie prawnym. Wręcz przeciwnie, do akt sprawy dołączono protokół z zebrania wiejskiego z dnia 26 lipca 1964 r. z którego wynika, że większość zebranych głosowała przeciwko utworzeniu spółki pastwiskowej. Stowarzyszenie nie dysponuje zatem żadnym dowodem na powstanie i funkcjonowanie spółki, wywodząc jej istnienie wyłącznie z faktu, że nie ma dokumentów potwierdzających jej rozwiązanie lub likwidację. Twierdzenia, że dokumenty dotyczące spółki znajdują się w posiadaniu Starosty [...], pozostały gołosłowne, a organ w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania argumentował, że brak jest dowodów na tę okoliczność. Podsumowując należy wskazać, że dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko organu nie narusza prawa, w szczególności nie doszło do naruszenia przytoczonych w zarzutach skargi przepisów: art. 61a § 1, w zw. z art. 7, i art. 8 k.p.a., art. 7, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 1 kpa uzasadniające wszczęcie w związku z wnioskiem Stowarzyszenia zwykłego Wspólnota Gruntowa Wsi [...] postępowania w sprawie odtworzenia postępowania administracyjnego w zakresie wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi [...], stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 1 czerwca 1964 r. znak [...] Stanowisko strony skarżącej przedstawione w skardze nie zasługiwało na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.