II SA/Kr 832/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 26 kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego A.L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta N. decyzją z dnia 7 marca 2013 r. znak [....] działając na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust.1, 1a i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 2 ust. 1 i ust. 2, § 3, § 5, § 7, § 9 ust. 1, § 10, § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości zatwierdził podział nieruchomości objętej KW nr [....] położonej w N. przy ul. [....] , stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [....] w obrębie [....] na nowe działki gruntu: działkę nr [....] o pow. 0,1044 ha oraz działkę nr [....] o pow. 0,0526 h. W uzasadnieniu organ wskazał, że współwłaściciele nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [....] wystąpili do Prezydenta Miasta N. z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki gruntu o numerze ewidencyjnym [....] . Dla każdoczesnych właścicieli działki gruntu o numerze [....] w obrębie [....] jest ustanowiona służebność prawa przejazdu i Przechodu przez działki nr [....] i [....] w obrębie [....] . W dniu 19 kwietnia 2012 r. A.L. (właściciel nieruchomości obejmujących działki nr [....] i nr [....] , wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania podziałowego działki nr [....] w związku ze złożeniem do Sądu Rejonowego w N. Wydział I Cywilny pozwu o zniesienie wyżej opisanej służebności gruntowej. Skoro przepis art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 póz. 651 z późniejszymi zmianami) stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem....", a postępowanie procesowe toczące się pod sygn. akt IC 636/12 dotyczyło zniesienia służebności gruntowej, przez którą wnioskodawcy, stosownie do 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004r Nr 268 póz. 2663) wskazali dostęp do drogi publicznej - ulicy [....] dla projektowanej do wydzielenia działki nr [....] w obrębie [....] , to stosownie do postanowienia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawieszono postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Organ prowadzący niniejsze postępowanie podziałowe zwrócił się pismami z dnia 2 stycznia i z dnia 15 stycznia 2013r. do Sądu Rejonowego z prośbą udzielenie informacji, na jakim etapie jest prowadzone postępowanie o zniesienie służebności gruntowej, czy jest wydane orzeczenie i czy jest ono prawomocne. W dniu 8 stycznia i w dniu 5 lutego 2013r Sąd Rejonowy w N. , Wydział I Cywilny udzielił informacji, że w sprawie o zniesienie służebności gruntowej zostało wydane orzeczenie, które jest nieprawomocne. W dniu 13 lutego 2013r. strona postępowania podziałowego przedłożyła organowi kopię wyroku Sądu Rejonowego w N. Wydział I Cywilny z dnia 31 grudnia 2012 r., sygn. akt IC 636/12 oddalające powództwo o zniesienie służebności. Po otrzymaniu tego wyroku organ uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki o numerze ewidencyjnym [....] w obrębie [....] pomimo, iż wyrok nie jest wyrokiem prawomocnym. Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu wniosku zatwierdził projekt podziału działki o nr [....] w obrębie [....] . Od tej decyzji odwołał się A.L. zarzucając, że narusza ona szereg przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 79, art. 80 i art. 107 § 2 K.p.a.) oraz normy prawa materialnego tj. art. 93 ust. 3, art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Decyzją tą zatwierdzony został podział w wyniku którego powstaną działki nie mające dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r. nr [....] umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że A.L. nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji. Stronami postępowania podziałowego są właściciele (współwłaściciele) oraz użytkownicy wieczyści (współużytkownicy wieczyści). W żadnym zaś razie stronami postępowania nie są osoby, które nie mają do nieruchomości żadnego tytułu prawnego. Właściciele działki nr [....] brali udział w postępowaniu i zgodnie z dyspozycją art. 141 § 1 i § 2 K.p.a. przysługuje im prawo złożenia zażalenia. A.L. w dacie dokonywania podziału nieruchomości nie przysługiwało żadne prawo rzeczowe do nieruchomości dzielonej, co nie daje mu praw strony w postępowaniu podziałowym. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że właściciele nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność innej osoby, w odniesieniu do której wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział nie są stronami tego postępowania. Sam fakt doręczenia do wiadomości A.L. decyzji wydanej prze organ I instancji nie ma wpływu na przyznanie odwołującemu się statusu strony w niniejszym postępowaniu. W sytuacji, gdy podmiot składający wniosek nie będąc do tego uprawnionym, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ winien wydać decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe z powołaniem się na brak interesu prawnego. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A.L. domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1/ art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w niepodjęciu żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia, w jakim zakresie skarżący upatruje swój interes prawny, na który postępowanie oddziałuje i czy wskazany interes uzasadnia udział skarżącego w toczącym się postępowaniu, wedle szczegółowej argumentacji wskazanej w uzasadnieniu; 2/ art. 9 w związku z art. 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w braku zawiadomienia skarżącego o stwierdzeniu braku istnienia okoliczności faktycznych uzasadniających istnienie po jego stronie interesu prawnego, którego postępowanie dotyczy, co było uzasadnione w świetle okoliczności braku kwestionowania w toku postępowania przed organem I instancji faktu posiadania przez skarżącego przymiotu strony oraz braku w aktach sprawy wskazania przez skarżącego normy prawa materialnego, z którego ów interes wywodzi, co uniemożliwiło mu przedstawienie własnego stanowiska w tym przedmiocie jeszcze w toku postępowania, wedle szczegółowej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu; 3/ art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji braku ku temu podstaw, wedle szczegółowej argumentacji wskazanej w uzasadnieniu; 4/ art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 i 285 K.c. poprzez nieuzasadnione uznanie, ze zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie wywiera żadnego oddziaływania na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej stanowiącej własność skarżącego, a tym samym toczące się w sprawie postępowanie nie dotyczy interesu prawnego skarżącego; 5/ art. 28 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 97 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. i określa krąg podmiotów którym przysługuje ochrona prawna i w tym zakresie modyfikuje zakres regulacji art. 28 K.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący upatruje źródło swojego interesu prawnego w normach art. 140 i 285 kodeksu cywilnego. Zakres toczącego się postępowania wyznacza treść żądania wnioskodawców, w świetle art. 61 § 1 K.p.a. W zakresie tego żądania wnioskodawcy wskazują, że dostęp do nowo wydzielanej działki nr [....] ma przebiegać wyłącznie poprzez nieruchomość stanowiącą własność skarżącego. Takie rozwiązanie po pierwsze nie stanowi wykazania zapewnienia dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a po drugie ogranicza właściciela nieruchomości obciążonej służebnością w większym zakresie niż obecnie, w zakresie granic możliwości korzystania z niej. Istniejąca służebność nakazuje skarżącemu tolerować prawo przejazdu i Przechodu dla każdoczesnych właścicieli działki nr [....] przy czym dojazd ten ma charakter dodatkowy w stosunku do bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, który obecnie nieruchomość ta posiada z ul. [....] . W wyniku podziału działka nr [....] wedle treści wniosku oraz zapadłej w sprawie decyzji utraci dostęp od ul. [....] , a jedyny dostęp do drogi publicznej będzie realizowany poprzez nieruchomość skarżącego. Tym samym podział nieruchomości bezpośrednio wpływa na zakres korzystania przez skarżącego z nieruchomości będącej jego własnością. Brak prawidłowego ustalenia przez organ, że dla nowo wydzielanej działki nr [....] brak jest dostępu do drogi publicznej wpłynął na zatwierdzenie podziału nieruchomości, który wpływa na sposób wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. W tym przedmiocie skarżący, na którego prawo własności oraz treść istniejącej służebności wskazana decyzja oddziałuje w wymiarze wykraczającym poza zakres wynikający z treści ustawy o gospodarce nieruchomościami ma prawo domagać się ochrony przysługującego mu interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty. W niniejszej sprawie sąd rozpoznaje skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w N. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego motywowanego tym, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu podziałowym. Zdaniem organu odwoławczego, stronami tego postępowania są jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości będącej przedmiotem postępowania podziałowego a podstawę prawną zajmowanego stanowiska organ ten upatruje w art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 póz. 651 z późniejszymi zmianami). Poglądu tego nie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości jest zwykłym postępowaniem administracyjnym. Przepis art. 97 ust 1 ustawy w żaden sposób nie modyfikuje zasad rządzących tym postępowaniem, w szczególności co do jego stron. Przepis ten stanowi, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Z brzmienia przepisu nie sposób wywieść, iż że stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości będącej przedmiotem postepowania a zatem że stanowi on wyłom w stosunku do reguł określonych przepisem art. 28 k.p.a. Przepis ten mówi jedynie o inicjatorach a nie o wszystkich stronach tego postępowania i odnosi się on do interesu prawnego osoby wnoszącej o podział. W praktyce trudno faktycznie interesu tego upatrywać pośród innych osób niż właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, aczkolwiek gdyby zamiarem ustawodawcy było takie ograniczenie to z pewnością zawarłby je w samym brzmieniu przepisu. Przyjąć należy więc, iż stronami postępowania w sprawie podziału nieruchomości mogą być oprócz inicjatorów tego postępowania także inne osoby którego interesu prawnego ten podział dotyczy tj. strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracji prowadzący postępowanie obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Należy stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest na normach prawa materialnego. Musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 k.p.a. i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest jednolita, utrwalona i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Dla przykładu przytoczyć tu można wyrok z dnia 27 września 1999 r. w sprawie sygn. akt IVSA 1285/98 (LEX nr 47898) w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 K.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyroki NSA w Warszawie: z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360; z dnia 13 marca 2002 r., IV SA 2085/98, LEX nr 55752 ). Przytoczone wyżej poglądy wyrażone w orzecznictwie podziela są rozpoznający niniejszą sprawę. Zaznaczyć przy tym należy, iż w orzecznictwie i doktrynie obecnie przyjmuje się w zasadzie jednolicie, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. można wywodzić nie tylko z norm materialnego prawa administracyjnego ale także prawa cywilnego. W szczególności przyjmuje się, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej ma wynikający z art. 140 k.c. interes prawny do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej (wyrok NSA z 8 marca 2005 r., OSK 682/04 a także G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l, Lex 2007, wyd. II). Wskazać też należy, iż zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Z kolei art. 99 ustawy stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w drodze podziału zostaną one ustanowione. Należy więc przyjąć, iż art. 93 ust. 3 ustawy zabezpiecza prawa nie tylko właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, ale zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi jeżeli podział ten wpływa na treść wykonywania przez nich prawa własności (vide Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2009 r. II SA/Go 774/09). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r. I OSK 458/10 całkowicie chybione jest stanowisko, iż skoro postępowanie w sprawie podziału nieruchomości może być wszczęte na wniosek określonych osób, to wyłącznie tych podmiotom przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie podziału, a tym samym i zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Powołany przez organ art.97 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawia zasadę dokonywania podziału na wniosek tego, kto ma w tym interes prawny. Przepis ten określa osoby legitymowane do żądania wszczęcia postępowania, nie przesądza natomiast komu w tym postępowaniu przysługuje ochrona prawna. Wbrew twierdzeniom organu nie można zatem z góry zakładać, że stronami postępowania podziałowego mogą być wyłącznie jednostki, z inicjatywy których postępowanie takie może być uruchomione. Oznacza to, że ustalając krąg osób uprawnionych do udziału w przedmiotowym postępowaniu, nie można ograniczyć się tylko do regulacji zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem zbadanie, czy skarżącemu z racji sąsiedztwa nieruchomości będącej przedmiotem podziału i obciążającej jego nieruchomość służebności gruntowej na rzecz nieruchomości ulegającej podziałowi, nie przysługuje status strony z uwagi na zagrożenie jego interesu prawnego mającego swe źródła w prawie cywilnym w szczególności przepisach regulujących kwestie służebności gruntowych oraz jej rozmiarów - czego jednakże organ ten nie uczynił. Ponownie rozpoznając sprawę organ ten mając na uwadze wskazania o których mowa wyżej, poczyni ustalenia które pozwolą mu na oceną czy skarżącemu status strony w postępowaniu podziałowym przysługuje. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.