II SA/Kr 832/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik - Dobosz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – ziemskiego w K. postanowieniem z dnia 11 października 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1 w związku z art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. nałożył na [.....] Park Narodowy – wieczystych użytkowników działek nr [...] w miejscowości O., gmina S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej kładki drewnianej położonej nad potokiem [...] dz. nr [...] w miejscowości O. – sporządzonej przez osobę posiadająca uprawnienia bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Organ wskazał, że ekspertyzę należy przedłożyć w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. Na postanowienie to zażalenie wniósł [.....] Park Narodowy domagając się jego uchylenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. postanowieniem z dnia 7 czerwca 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu przedłożenia ekspertyzy technicznej i wyznaczył nowy termin przedłożenia ekspertyzy do dnia 30 sierpnia 2019 r. w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wymienione wyżej uprawnienie umożliwia zebranie przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mającej na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego. Osobami podlegającymi obowiązkowi z powyższego przepisu są uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Niniejsze postępowanie dotyczy stanu technicznego kładki drewnianej położonej nad potokiem "[...]" w miejscowości O.. Czynności wyjaśniające w niniejszej sprawie zostały zainicjowane informacją przesłaną przez [.....] Park Narodowy w piśmie z dnia 19 września 2018 r. o załamaniu jednego przęsła kładki pieszej nad potokiem [...] w O. - naprzeciw parkingu pod [...]. W dniu 20 września 2018 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne kładki drewnianej nad potokiem [...] podczas której ustalono, że ciąg pieszy, balustrady oraz część elementów konstrukcyjnych kładki została wykonana z drewna. Deski z pomostu zbutwiałe i przegnite, zaś w części środkowej kładki stwierdzono zerwanie fragmentu kładki. Teren został zabezpieczony, otaśmowany, widoczne są tabliczki informacyjne. Konstrukcja kładki drewnianej wsparta jest na dwóch przyczółkach betonowych zlokalizowanych po dwóch stronach potoku [...]. Z uwagi na stwierdzony stan destrukcji elementów drewnianych kładki udokumentowany m.in. dokumentacją fotograficzną, istnieją uzasadnione wątpliwości, czy obiekt powyższy nadaje się do remontu czy do rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego istnieją także uzasadnione wątpliwości co do przyczyn destrukcji obiektu. Czy niewłaściwy stan w/w obiektu wynika z wadliwego wykonawstwa, nieprawidłowych rozwiązań konstrukcyjnych, czy z braku odpowiedniej konserwacji obiektu przed działaniem czynników atmosferycznych. Konieczna jest więc specjalistyczna ocena w/w obiektu poparta ewentualnymi obliczeniami statycznymi. W przypadku ustalenia, że obiekt można poddać pracom naprawczym istnieje konieczność oceny, które elementy drewnianej konstrukcji należy wymienić, a które zabezpieczyć przed dalszym postępem ewentualnych uszkodzeń. Nadmienić należy, że konieczność pozyskania w niniejszej sprawie ekspertyzy technicznej kładki drewnianej położonej nad potokiem [...] dz. nr [...] w miejscowości O. nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Kwestią sporną jest wybór podmiotu zobowiązanego do przedłożenia ekspertyzy technicznej. W zażaleniu został podniesiony zarzut, że [.....] Park Narodowy nie jest właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż nie został mu nigdy przekazany na własność przez Inwestora (...) Gmina S., która budowała przedmiotową kładkę, była inwestorem - uczestnikiem procesu budowlanego oraz jest właścicielem tego obiektu i jego zarządcą, w związku z czym, to na Gminę S. powinien zostać nałożony obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej obiektu. MWINB w K. nie zgodził się z zarzutami stawianymi w zażaleniu. W niniejszej sprawie istotną kwestią jest zbadanie, kto posiada tytuł prawny do obiektu będącego przedmiotem postępowania. Przedmiotowa kładka drewniana nie jest obiektem związanym z gospodarowaniem wodami powierzchniowymi, a więc adresatem wydanego w niniejszej sprawie postanowienia z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie może być Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K.. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy obiekt został wybudowany przez osobę trzecią na działce będącej przedmiotem użytkowania wieczystego. O inwestorze wiadomo, że nie jest właścicielem gruntu ani wieczystym użytkownikiem i dokonał budowy bez akceptacji użytkownika wieczystego. Stwarza to dosyć skomplikowaną sytuację, która należy do spornych w doktrynie i orzecznictwie prawa cywilnego. Pojawiają się, bowiem dwie interpretacje przepisu art. 235 K.c. Regulacja ta stanowi wyjątek od zasady sformułowanej w art. 48 kodeksu cywilnego. Organ przyjął w tym zakresie stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 25 listopada 2011 r., że budynek wzniesiony przez dzierżawcę na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste stanowi własność wieczystego użytkownika. SN podkreślił przede wszystkim, że na gruncie art. 235 K.c. "nie jest jasne, kiedy można uznać, że określony budynek został wzniesiony przez użytkownika wieczystego. Niewątpliwie nie chodzi tu wyłącznie o samodzielne wzniesienie budynku przez użytkownika wieczystego, gdyż zdarza się to wyjątkowo, ale również o przypadki, w których powierzył on budowę innym osobom". Dalej SN podzielił również pogląd, zgodnie z którym: "wszystkie przypadki wzniesienia budynku na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, powinny - jakby budynek został wzniesiony przez użytkownika wieczystego. Za taką szeroką interpretacją przemawia okoliczność, że w stosunku do właściciela użytkownik wieczysty odpowiada za wszelkie działania podejmowane na gruncie oddanym mu w użytkowanie wieczyste, na które wyraził zgodę albo którym nie przeciwstawił się, choć mógł i powinien. W świetle powyższego zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [.....] Park Narodowy zarzucając naruszenie art. 81 c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia nr [...] pomimo, że postanowienie to zostało skierowane do skarżącego, który nie jest żadną z osób wymienionych w art. 81 c ust. 1 Prawa budowalnego, a zatem nie mógł być adresatem tego postanowienia, podczas gdy adresatem tym winna być Gmina S. oraz naruszenie art. 7 a K.p.a. poprzez rozstrzygniecie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego mimo, że skarżący był podmiotem, na który nałożony został przez organ obowiązek. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego o nałożeniu na [.....] Park Narodowy obowiązku sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego kładki położonej nad potokiem [...], którego przyczółki zlokalizowane są na działkach, których użytkownikiem wieczystym jest [.....] Park Narodowy. W ocenie strony skarżącej adresatem decyzji nie powinien być [.....] Park Narodowy, gdyż przedmiotowy obiekt był zrealizowany Przez Gminę S. bez wiedzy i zgody użytkownika wieczystego działek, na których posadowiono przyczółki kładki. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 81c ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm. (dalej; ustawa) organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis art. 81c ust 1, do którego odnosi się w/w regulacja stanowi, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów. Tak więc organy nadzoru budowlanego mając uzasadnione wątpliwości co do właściwego stanu technicznego obiektu budowlanego, mają uprawnienie do żądania przedłożenia ekspertyzy technicznej, przy czym obowiązek ten mogą nałożyć na uczestnika procesu budowlanego (inwestora) lub właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż przepis art. 81c ust 1 ustawy, pozwala organom na wybór adresata postanowienia na którego nakłada się obowiązek. W sytuacji, gdy obowiązek może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (nie jest to ten sam podmiot), organ może kierować się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny, który z tych podmiotów lepiej zapewni wykonanie obowiązku, lub wobec którego można skuteczniej wyegzekwować jego wykonanie. Istotnym jest natomiast, by adresat obowiązku o którym mowa w tym przepisie dysponował nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2008 r., II SA/Po 384/07, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2012 r. II SA/Rz 957/11, Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2019 r., Wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r. II OSK 1791/17.) Pogląd taki prezentuje jest także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Organ ma możliwość wyboru adresata obowiązku dostarczenia ekspertyzy obiektu, którego stan techniczny budzi uzasadnione wątpliwości spośród podmiotów wymienionych w art. 81c ust 1, przy czym podstawowym kryterium jest to, aby podmiot ten dysponował nieruchomością na cele budowlane. Nie budzi bowiem wątpliwości, że nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej jest częścią postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego a organ na podstawie tej opinii może procedować nakładając na podmiot dysponujący nieruchomością na cele budowlane obowiązki mające na celu doprowadzenie obiektu budowlanego posadowionego na tej nieruchomości do właściwego stanu technicznego. W tym stanie nie sposób podważyć legalności postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust 2 ustawy, jeżeli stan techniczny obiektu budowlanego jest wątpliwy a adresatem obowiązku jest podmiot wymieniony w art. 81c ust 1 ustawy dysponujący nieruchomością na cele budowlane. Zły stan techniczny przedmiotowego obiektu8 jest okolicznością niekwestionowaną. Rozstrzygnąć należało zatem, czy adresat postanowienia jest prawidłowy. Przepis art. 235 § 1 K.c. stanowi, iż budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Kwestia czy budynki wzniesione na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste przez inne podmioty niż użytkownik wieczysty stanowią jego własność, była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 listopada 2011 r. III CZP 60/11 orzekła, iż budynek wzniesiony przez dzierżawcę na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste stanowi własność wieczystego użytkownika. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż na potrzebę szerszej wykładni art. 235 § 1 k.c. wskazuje pośrednio unormowanie zawarte w art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej: "u.g.n."), zgodnie z którym oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Stanowcze brzmienie tego przepisu wyraża zamiar ustawodawcy uniknięcia sytuacji, w której na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste znajdowałyby się budynki lub inne urządzenia niestanowiące własności użytkownika wieczystego, lecz część składową gruntu. Przyjęcie takiego rozwiązania zostało podyktowane wolą zapobieżenia komplikacjom związanym z tym, że użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwałaby pełnia uprawnień do budynków (innych urządzeń), ponieważ musiałby się on liczyć z własnością właściciela gruntu. Podobne argumenty są przytaczane w doktrynie dla objaśnienia rationis legis art. 235 k.c. i sensu przewidzianego w tym przepisie odstępstwa od zasady superficies solo cedit. Wykładnia art. 31 u.g.n. i art. 235 k.c. przemawia zatem za poglądem, że wszystkie przypadki wzniesienia budynku na gruncie oddanym w użytkowanie wieczystego powinny być w kontekście art. 235 § 1 zdanie pierwsze k.c. oceniane tak, jakby wzniesienia dokonał sam użytkownik wieczysty. Wyżej prezentowany pogląd podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Przedmiotowa kładka położona jest nad potokiem [...] ale posadowiona jest na gruncie, którego użytkownikiem wieczystym jest strona skarżąca. Niezależnie, kto obiekt ten zrealizował i jakie było stanowisko użytkownika wieczystego w przedmiocie jego realizacji (jeżeli był przeciwny budowie kładki, dlaczego skutecznie się temu nie sprzeciwił) stanowi ona własność użytkownika wieczystego. Jednocześnie użytkownik ten ma prawo dysponowania nieruchomością na której posadowiona jest kładka na cele budowlane. Może być zatem adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust 2 ustawy. Postanowieniu takiemu trudno odmówić cech legalności. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.