II SA/Kr 833/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego N. z dnia 10 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oraz odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego N. na rzecz skarżącego S.L. kwotę 457 zł ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 6 października 2008 r. znak: [...] – sprostowaną postanowieniem z dnia 28 listopada 2008 r. w zakresie oznaczenia daty decyzji - zezwolił w punkcie 1 S. L. na usunięcie 5 jesionów rosnących na nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości P. jednocześnie ustalając w punkcie drugim, że usunięcie drzew bie podlega opłacie na Gminny Fundusz Ochrony Środowiska. W tej samej decyzji w punkcie 3 Wójt Gminy [...] zawarł rozstrzygnięcie negatywne dla wnioskodawcy, to jest odmowę wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości P.. W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskiem z dnia 29 września 2008 r. S. L. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew gatunku jesiony, jawory, buk rosnących na nieruchomościach oznaczonych nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości P.. Wniosek uzasadnił zamiarem zalesienia całej działki nr [...] określonej w ewidencji gruntów symbolem RVI, która aktualnie stanowi łąkę. Aby dokonać zalesienia chce oczyścić teren z samosiewów, drzew wątłych, chorych, nie rokujących prawidłowego wzrostu, rosnących w miedzy. W trakcie przeprowadzonego postępowania dowodowego stwierdzono, że wskazane do wycinki drzewa to samosiewy, drzewa w złym stanie zdrowotnym, wątłe, o zachwianej statyce. W ocenie organu z uwagi na występujące rozbieżności we wskazaniu granicy oraz brak punktów granicznych wskazujących faktyczną granicę pomiędzy nieruchomością oznaczoną nr ewid. [...], której właścicielem jest S. L., a nieruchomością oznaczoną nr ewid. [...], której właścicielem jest A. L., należało odmówić wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]. Podano, że odmowa nie dotyczy drzew lub krzewów owocowych oraz drzew lub krzewów, których wiek nie przekracza 5 lat, bowiem nie objęte są one przepisami ustawy o ochronie przyrody dotyczącymi obowiązku uzyskania zezwolenia wójta na ich usunięcie. S. L. pismem z dnia 28 listopada 2008 r. (data wpływu) złożył odwołanie od rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 decyzji Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 6 października 2008 r. znak: [...]. Odwołujący się podniósł, że w decyzji naruszono prawo materialne, a to art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez jego niezastosowanie jako podstawy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew na działce ewid. nr [...] w P. oraz że naruszono prawo procesowe poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i nieprzytoczenie przepisów prawa. W związku z powyższym odwołujący się wniósł o zmianę decyzji w zaskarżonej części przez udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na działce nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 10 września 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Prawo o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości P. oraz jednocześnie odmawiającej wydania zezwolenia na usuniecie drzew rosnących na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości P. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zarzuty skarżącego podnoszone w odwołaniu są bezzasadne. Organ I instancji prawidłowo zastosował podstawę prawną w wydanej decyzji. W myśl art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. W ocenie Kolegium odmowa wydania zezwolenia na usunięcie drzew z działki nr [...] jest uzasadniona. Sporny jest przebieg granic pomiędzy nieruchomościami: działką o nr ewid. [...] będącą własnością S. L. a działką o nr ewid. [...] będącą własnością A. L.. Podniesiono, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego S. L. stwierdził, że drzewa objęte odmową wydania zezwolenia rosną na jego nieruchomości, jednakże nie wskazał w trakcie oględzin faktycznej granicy nieruchomości i nie wskazał punktów granicznych. Zaś P. L. – pełnomocnik A. L. stwierdził, że wnioskowane przez S. L. drzewa do usunięcia rosną na miedzy i nie wyraził zgody na ich usunięcie. Kolegium stwierdziło, że w tym stanie faktycznym koniecznym do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew z działki o nr ewid. [...] jest ustalenie przebiegu spornych granic nieruchomości. Ze względu na zaistniały spór i pojawienie się kolizji interesów właścicieli, organ I instancji nie mógł wydać decyzji zezwalającej na usunięcie drzew ze spornego gruntu. Jeżeli faktycznie wnioskowane do usunięcia drzewa rosną na pasie ziemi będącym współwłasnością, oznacza to konieczność współdecydowania o zamierzonych czynnościach i podejmowaniu wspólnych czynności dotyczących przedmiotu współwłasności. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że jeżeli do usunięcia drzew doszłoby bez wiedzy i zgody współwłaściciela nieruchomości, to sprawca zniszczenia odpowiada za przestępstwo lub wykroczenie, a odpowiedzialności na gruncie ustawy o ochronie przyrody nie powstaje. Wskazano, że odpowiedzialność administracyjną za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia ponoszą osoby, które posiadały tytuł prawny do nieruchomości i w myśl przepisów mogły uzyskać decyzję zezwalającą na usunięcie drzew. W ocenie Kolegium postępowanie administracyjne z wniosku S. L. o wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę drzew winno być przeprowadzone przez organ I instancji w odrębnych postępowaniach. Odrębnie dla działki o nr ewid. [...] i odrębnie dla działki o nr ewid. [...], bowiem wydanie zezwolenia na wycinkę drzew oraz odmowa wydania zezwolenia na wycinkę drzew w jednej decyzji powoduje brak możliwości konsumpcji korzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 września 2010 r., znak: [...] złożył S. L.. Skarżący zakwestionowanej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegającego na bezpodstawnym uznaniu, że warunkiem wydania zezwolenia na usunięcie nieruchomości miałoby być ustalenie przebiegu jej granic i uregulowanie kwestii zarządu, o której mowa w prawie cywilnym. Nadto zarzucił rażące naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że kwestia sporu granicznego pozostaje bez znaczenia dla sprawy wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Wskazano, że jest to wyłącznie spór pozorowany mający na celu utrudnianie postępowania powodowany złośliwością sąsiedzką. Nawet jeśli byłby to spór rzeczywisty, to nie stanowi przesłanki negatywnej do wydania decyzji, gdyż art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody takiej przesłanki nie przewiduje. W ocenie skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób rażący uchybia ustawowemu wymogowi określonemu w art. 107 § 3 k.p.a., dotyczącemu obowiązku wyjaśniania podstawy prawnej, której przytoczenie jest niezbędne w zakresie przytaczanych rozważań prawnych. Na zakończenie skarżący wskazał na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego w sprawie, z naruszeniem ustawowo określonych terminów załatwiania spraw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 września 2010 r., znak: [...], na mocy której uchylona została w całości decyzja organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Sąd dopatrzył się wad decyzji skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności, które to wady nie były przedmiotem zarzutów skarżących. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które wymienia art. 156 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z poglądami orzecznictwa i doktryny prawa, przy ocenie naruszenia prawa jako "rażącego" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2004, s. 730). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Artykuł 129 § 1 i 2 k.p.a. stanowi z kolei, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Skoro decyzją ostateczną jest zatem decyzja, od której nie służy odwołanie, to oznacza, że walor ostateczności uzyskuje decyzja m.in. w sytuacji, gdy upłynął termin do złożenia odwołania, a strona nie skorzystała z prawa złożenia w tym terminie odwołania i nie wnosiła skutecznie o jego przywrócenie. W takiej bowiem sytuacji od decyzji tej nie służy już odwołanie. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 6 października 2008 r. znak: [...] zawiera w istocie dwa rozstrzygnięcia merytoryczne w kwestii zezwolenia na wycięcie drzew, tj. zezwolenie na usunięcie 5 jesionów rosnących na nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości P. (punkt 1) oraz odmowę wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości P. (punkt 3). Technika zawierania w jednym formalnym dokumencie stanowiącym decyzję administracyjną dwóch lub więcej rozstrzygnięć materialnych nie jest działaniem wadliwym jeżeli zezwala na to charakter spraw rozstrzyganych w ten sposób. W przypadku spraw dotyczących zezwolenia na wycięcie kilku drzew na różnych działkach z wniosku tego samego podmiotu nie ma przeszkód, aby rozstrzygnięcia materialne w tych sprawach obejmować jedną decyzją w znaczeniu formalnym (jednym dokumentem). Z treści odwołania S. L. z dnia 28 listopada 2008 r. (data wpływu) wynika bezspornie, że zakwestionował on wyłącznie rozstrzygnięcie o odmowie wydania mu zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości P.. Oznacza to, że w zakresie, w którym Wójt Gminy [...] zezwolił S. L. na usunięcie 5 jesionów rosnących na nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości P. jednocześnie ustalając, że usunięcie drzew nie podlega opłacie na Gminny Fundusz Ochrony Środowiska, decyzja stała się ostateczna, decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy nie miał kompetencji do uchylenia w całości decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 6 października 2008 r. znak: [...] i przekazania organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia zarówno sprawy zezwolenia na usunięcie 5 jesionów rosnących na nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości P. (punkt 1) jak i sprawy zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości P. (punkt 3). Uchylając w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję ostateczną w zakresie, w którym Wójt Gminy [...] zezwolił S. L. na usunięcie 5 jesionów rosnących na nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości Porąbka jednocześnie ustalając, że usunięcie drzew nie podlega opłacie na Gminny Fundusz Ochrony Środowiska, organ odwoławczy działał z urzędu, gdyż w tym zakresie decyzja pierwszej instancji nie została zaskarżona w drodze odwołania. Tym samym orzekając w postępowaniu odwoławczym z urzędu i w sprawie zezwolenia na usunięcie 5 jesionów rosnących na nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości P., w której decyzja pierwszej instancji uzyskała walor ostateczności, organ rażąco naruszył zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) i zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Z tego powodu zaskarżona decyzja – która zawiera łączne kasacyjne rozstrzygnięcie w stosunku do obydwu spraw objętych decyzją pierwszoinstancyjną – podlegała stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie panuje zgodność co do tego, że decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu pierwszej instancji nie będącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 maja 2012 r., III SA/Gd 219/12, LEX nr 1164450, por. też wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., I OSK 113/11, LEX nr 1080882, wyrok NSA z dnia 17 września 1990 r. sygn. akt III SA 647/90 (Wspólnota 1991/36/21), wyrok NSA z dnia 28 lutego 2001 r., SA/Rz 1511/99). Jeśli organ wyższego stopnia, działający jako organ odwoławczy wyda, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzję odnoszącą się do decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji, to taka decyzja organu drugiej instancji jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r., II SA/Łd 147/99). Ponownie rozpoznając odwołanie S. L. z dnia 28 listopada 2008 r. (data wpływu) organ odwoławczy rozpatrzy wyłącznie sprawę dotyczącą zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na działce nr [...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.