II SA/Kr 833/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy skargi B. D. na decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 13 maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie nakazu rozbiórki skargę oddala. Decyzją ostateczną nr [...] z dnia 28 kwietnia 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zwanej dalej "Pb"), nakazał inwestorowi B. D. rozbiórkę budynku mieszkalnego w budowie w miejscowości W. nr [...] gm. G. oraz uporządkowanie terenu i określił termin przystąpienia do robót rozbiórkowych na: 20 czerwca 2011 r. i termin zakończenia robót rozbiórkowych na: 20 czerwca 2012 r. wraz z uporządkowaniem terenu po rozbiórce obiektu. W dniu 12 kwietnia 2018 r. B. D. złożył wniosek w oparciu o art. 154 § 1 Kpa o zmianę w/w ostatecznej decyzji poprzez orzeczenie o: 1) uchyleniu dotychczasowej decyzji lub ewentualnie o 2) zmianie dotychczasowej decyzji i orzeczeniu o nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku wykonania przez wnioskodawcę niezbędnych robót w celu zabezpieczenia budynku oraz terenu działki dla możliwości dalszego użytkowania w zakresie wskazanym w opinii rzeczoznawcy budowlanego Z. D., sporządzonej w sierpniu 2013 roku. Decyzją nr [...] z dnia 19 grudnia 2018 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił w trybie art. 154 Kpa zmiany ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia 28 kwietnia 2011 r. znak: [...] Powodem rozstrzygnięcia było uznanie, iż decyzja nie może być zmieniona w trybie art. 154 kpa, gdyż wydano ją na podstawie art. 67 ust. 1 Pb, a zatem w sytuacji związania organu (wydania decyzji o charakterze związanym). W odwołaniu B. D. zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 154 § l Kpa przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że możliwość zmiany i uchylenia decyzji na podstawie art. 154 Kpa nie dotyczy tzw. decyzji związanych - tj. w tym przypadku decyzji nakazującej odwołującemu rozbiórkę budynku mieszkalnego w budowie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, iż nie ma podstaw prawnych do kategorycznego wyłączenia takiej możliwości w stosunku do wszelkich decyzji związanych - w tym decyzji nakazujących rozbiórkę, 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 154 § l Kpa przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż decyzja nakładająca na stronę obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do konstatacji, że nie nabywa się prawa z decyzji nakładającej obowiązek, w tym obowiązek rozbiórki, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § l, 80 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia przesłanek zastosowania art. 154 Kpa i poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że art. 154 § l Kpa nie ma zastosowania do decyzji związanych oraz decyzji nakazujących rozbiórkę jako decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, a w konsekwencji zaniechanie uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa, oraz - z ostrożności procesowej - na wypadek nieuwzględnienia zarzutów wskazanych w pkt. 1-3: 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i 9 Kpa polegające na ograniczeniu się organu I instancji do rozpoznania sprawy w kontekście tylko przepisu art. 154 Kpa, zamiast przeprowadzić postępowanie w trybie art. 154 i art. 155 Kpa, albowiem powołanie się przez stronę we wniosku na art. 155 Kpa nie zwalnia organu z rozważenia możliwości zastosowania art. 155 Kpa-jako że są to przepisy pozostające w ramach jednej instytucji tzw. trybów fakultatywnych, a sprawy w tym zakresie mogą być wszczynane przez organ również z urzędu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 maja 2019r. nr [...] znak; [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. póz. 1202 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, i mimo pozornego braku nabycia na mocy decyzji nakazującej rozbiórkę jakichkolwiek praw, z decyzji takiej wynika dla strony zobowiązanej uprawnienie, że ma wykonać rozbiórkę określonego obiektu, a nie także innych obiektów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 38/13). Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym decyzją zakresie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2246/14). Decyzja nr [...] z dnia 28 kwietnia 2011 r. znak: [...] jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Zatem do przedmiotowej decyzji nie ma zastosowania tryb określony w art. 154 Kpa. W trybie art. 154 Kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (por. wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1078/13, z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2024/10, z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 232/06). Przepisu art. 154 Kpa nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2115/15, z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1496/16). W przeciwieństwie do postępowania zwykłego, postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § l Kpa nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ w ramach tego trybu ma jedynie możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 Kpa, tj. tego czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz tego czy weryfikowana decyzja jest decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (wyroki WSA w Warszawie: z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 462/14, z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 38/13, z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 576/13). Decyzja nr [...] jest decyzją związaną, bowiem przepis art. 67 ust. l Pb nie pozostawiał organowi swobody wyboru rozstrzygnięcia. Zatem także z tego powodu niedopuszczalna jest zmiana ww. decyzji w trybie art. 154 Kpa. Nadto wskazanie przez wnioskodawcę podstawy prawnej żądania jest wiążące dla organu. Wybór trybu postępowania, w jakim strona pragnie dochodzić swoich praw, należy do strony (wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 510/07 LEX nr 505314, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2905/11). Organ związany jest wolą strony, co oznacza, że nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej jej żądania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2905/11). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył B. D. powtarzają w całości zarzuty zawarte w odwołaniu. W uzasadnieniu szczegółowo powołano na pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie oraz w doktrynie, w tym m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2017r. sygn. II SA/Kr 1047/17, iż nie nabywa się prawa z decyzji nakładającej obowiązek w maksymalnym dopuszczalnym przez przepisy rozmiarze ani z decyzji rozbiórkowej nakładającej obowiązek, którego rozmiar był w pełni zdeterminowany przepisami. Podkreślono przy tym, iż stan faktyczny uległ zmianie i stan techniczny spornego budynku nie uzasadnia rozbiórki. W tym zakresie ponownie za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2017r. sygn. II SA/Kr 1047/17 wskazano, iż w sprawach, które mogą być wszczęte również z urzędu – nie organ jest bezwzględnie związany zakresem żądania i treścią wniosku ani wskazaną w nim podstawą prawną; może zatem – a właściwie, gdy są ku temu podstawy, powinien – wyjść poza granice wniosku, co oznacza, iż organ winien brać pod uwagę ogół norm materialnych, statuujących kompetencje jurysdykcyjne, które mogą znaleźć zastosowanie w obliczu ustalonego czy też wskazanego we wniosku stanu faktycznego. Powołanie się przez stronę we wniosku na art. 154 k.p.a. nie zwalania organu z rozważenia możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. (i odwrotnie) – tym bardziej, że są to przepisy pozostające w ramach jednej instytucji – tzw. trybów fakultatywnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, stąd skarga podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż istotą sporu było rozstrzygnięcie, czy w decyzji rozbiórkowej występuje przesłanka nabycia prawa, co z kolei determinuje do odmowy zmiany takiej decyzji w trybie art. 154 kpa. Wbrew argumentacji powołanej w skardze, przy odniesieniu się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2017r. sygn. II SA/Kr 1047/17, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może uwzględnić jego poglądu, ponieważ wyrok ten nie został podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1496/18 nie tylko uchylił zaskarżony wyrok lecz również oddalił skargi przyjmując odmienny pogląd ugruntowany w orzecznictwie co do rozumienia pojęcia "nabycie prawa", którym posłużono się w art. 154 kpa. Przede wszystkim nie jest kwestionowane, że ocena, czy strona nabyła prawo lub tych praw nie nabyła winna być dokonana w oparciu o treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 912/10, LEX nr 1081950). Niewątpliwie strona nabywa prawo z decyzji tworzącej dla niej określone uprawnienia i przez to tworzącej prawo, kształtującej jej sytuację prawną w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego. Jednakże nie można zawężać zakresu tych decyzji jedynie do rozstrzygnięć korzystnych dla strony, z których wypływają wyłącznie uprawnienia. Strona może nabyć prawo również z decyzji zawierającej rozstrzygnięcie nakładające na stronę określone obowiązki, takie rozstrzygnięcie także kształtuje sytuację prawną strony. Nie ma przy tym znaczenia rozmiar tego obowiązku, czy wynika wprost z przepisu, czy konkretyzacja następuje w decyzji. W sytuacji wielości stron w postępowaniu administracyjnym, co nie należy do rzadkości (w szczególności w sprawach związanych z procesem inwestycyjnym), decyzja nakładająca na jedną z nich określone obowiązki tworzy jednocześnie prawo dla innej strony przejawiające się w tym, że na wypadek niewykonania dobrowolnie obowiązku przez adresata obowiązku służą tej stronie uprawnienia, w tym żądanie egzekucji obowiązku (por. w/w wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r. wydany w sprawie dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego). Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. możliwe jest wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewien zakres uznania, swobodę działania, zatem w odniesieniu do tzw. decyzji uznaniowych. Decyzja orzekająca o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (nakładającą na stronę obowiązek wykonania nakazu) nie należy do tego rodzaju decyzji. Oznacza to, że również z tego powodu nie jest dopuszczalna zmiana lub uchylenie takiej decyzji przez organ w trybie art. 154 K.p.a. W przypadku decyzji orzekającej o rozbiórce obiektu organ nadzoru budowlanego taką swobodą, "luzem decyzyjnym" nie dysponuje. Pogląd ten należy odnieść do decyzji wydanych na podstawie art. 48 jak i art. 67 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest decyzją, z której strona nabywa prawo, wydana jest w postępowaniu, w której kompetencje organu mają charakter związany. Stąd w ocenie Sądu zarzuty skargi odnoszące się do przyjęcia, iż w decyzji rozbiórkowej nie występuje przesłanka nabycia prawa oraz związania organu, nie zasługują na uwzględnienie. Niezasadne są także zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego ale też przepisów postępowania w związku z niepodjęciem z urzędu badania przesłanek do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Sąd w tym względzie również podziela ugruntowane stanowisko w orzecznictwie w tym wyrażone w powołanym już wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1496/18, iż wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, kształtującego jej stosunek prawny, następuje na wyraźne żądanie tej osoby. O tym, jaki charakter ma pismo inicjujące postępowanie oraz jaki jest zakres żądania w nim zawartego decyduje wyłącznie strona, nie zaś organ administracji publicznej, do którego wpłynie pismo. W konsekwencji bowiem tego dochodzi do ukształtowania przedmiotu postępowania administracyjnego. Organ administracji nie może samodzielnie dokonywać wyboru, czy też modyfikować wniosku, gdyż zobowiązany jest rozpatrzyć sprawę zgodnie z treścią żądania. Organ nie ma prawa w takiej sytuacji wyjścia poza granice sprawy administracyjnej zakreślonej żądaniem strony, ponieważ byłoby to wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie, w której przepis prawa wymaga do wszczęcia postępowania administracyjnego wniosku strony (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2484/16). Prawidłowo zatem skarżony organ przyjął w kontrolowanej sprawie, iż jeśli przedmiotem żądania strony jest wszczęcie postępowania i prowadzenie go w trybie art. 154 K.p.a., to organ jest związany treścią tego żądania i nie może go samodzielnie zmieniać, w szczególności zaś rozważać, czy zachodzą warunki do wzruszenia ostatecznej decyzji w oparciu o inną podstawę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2532/15, LEX nr 2170782). Powyższe wnioski determinują z kolei nieuwzględnienie pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do braku konieczności badania w niniejszej sprawie przez organy czy iż stan faktyczny uległ zmianie, w tym co do tego czy stan techniczny spornego budynku nadal uzasadnia rozbiórkę, gdyż jest to bezprzedmiotowe, wobec braku spełnienia przesłanki do zmiany decyzji w zakresie art. 154 kpa tj. iż żadna ze stron nie nabyła prawa. Organ w tej sytuacji zwolniony był od oceny, czy spełnione są dalsze przesłanki warunkujące uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie – interes społeczny czy interes strony, nie był również zobowiązany do oceny, czy zachodzą warunki do wzruszenia tej decyzji w innym trybie, w szczególności poprzez zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.