II SA/Kr 835/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzesku na uchwałę nr XXX/204/21 Rady Gminy w Iwkowej z dnia 29 marca 2021 roku w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Prokurator Rejonowy w Brzesku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXX/204/21 Rady Gminy w Iwkowej z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Iwkowa w roku 2021. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2245) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji i w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej poprzez brak uregulowania w § 10 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Iwkowa w roku 2021, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu organ podał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Brzesku, Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Krakowie oraz dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich. Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2021 roku, poz. 1975 w dniu 6 kwietnia 2021 roku i weszła w życie w dniu 21 kwietnia 2021 roku. Powołując się na orzecznictwo sądowe Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w Iwkowej nr XXX/204/21 z dnia 29 marca 2021 r. stanowi akt prawa miejscowego. Zestawiając brzmienie art. 94 Konstytucji i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący zaznaczył, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej, przynależne do władzy wykonawczej, stanowi wyjątek. Upoważnienie ustawowe do tworzenia prawa przez organ administracyjny, w tym organ samorządu terytorialnego, musi zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Zgodnie z § 10 zaskarżonej uchwały, wysokość środków finansowych zapisanych w budżecie na 2021 rok na realizację zadań wynikających z niniejszego programu wynosi 20.000 zł. W uchwale nie ujęto sposobu wydatkowania środków finansowych stosownie do wymogu art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Nie wiadomo w jakiej kwocie i z przeznaczeniem na jakie cele może być rozdysponowana kwota przeznaczona na realizację programu. Tym samym nie wyczerpano zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy. Odwołując się do orzecznictwa Prokurator wskazał, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów wskazanych na wstępie, co z kolei uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Pomimo bowiem stwierdzenia istotnego naruszenia prawa jedynie co do § 10 uchwały, konieczne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały. Wynika to z charakteru wadliwego postanowienia uchwały. Stwierdzenie nieważności z mocą ex tunc jedynie § 10 uchwały doprowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym uchwały, która nie będzie gwarantowała żadnych środków finansowych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Iwkowa. Wójt Gminy Iwkowa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób wydatkowania środków określonych w § 10 uchwały został określony w innych zapisach Programu. Zgodnie z tymi zapisami środki na realizację zadań wynikających z Programu będą wydatkowane na: odławianie i przekazywanie do schroniska odławianych zwierząt (§ 6 Programu), zabiegi weterynaryjne zgodnie z warunkami określonymi w umowie o świadczenia usług weterynaryjnych (§ 8), a także inne zadania określone w § 7 i § 9 Programu. Rada Gminy nie ma obowiązku precyzyjnego określenia w programie środków potrzebnych na realizację poszczególnych celów programu, która wynika z bieżących potrzeb jakie zachodzą w trakcie roku. Stanowisko takie wyrażone zostało w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2019 roku, sygn. IV SA/Po/646/19, w którym Sąd ten stwierdził, że ustawodawca nie zobowiązał rad gmin do "precyzyjnego określenia środków potrzebnych" na realizację poszczególnych celów programu. Rada Gminy w Iwkowej wypełniła zatem delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, bowiem wskazała wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Iwkowa w roku 2021 oraz określiła sposób wydatkowania tych środków zapisami zawartymi w wyżej cytowanych przepisach Programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ skarżący oświadczył, że nie ma technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XXX/204/21 Rady Gminy w Iwkowej z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Iwkowa w roku 2021. Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art.13 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że uchwały w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami są aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; powołane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców jako źródło o tym kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Podstawą materialnoprawną uchwały był przepis art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm.). Stanowi on, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W dalszych przepisach wskazano obligatoryjne i fakultatywne elementy programu (ust. 2 pkt 1-8 oraz ust. 3-4). Z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna natomiast była treść art. 11 ust. 5 zgodnie z którym "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina". Z przepisu tego wynika zatem, że program ma regulować dwie kwestie: powinien wskazywać wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz określać sposób wydatkowania tych środków. W wykonaniu powyższej delegacji Rada Gminy Iwkowa w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, zawarła postanowienie o treści: "Wysokość środków finansowych zapisanych w budżecie na 2021 rok na realizację zadań wynikających z niniejszego programu wynosi 20.000 zł". Rację ma więc Prokurator kiedy twierdzi, że uchwale nie ujęto sposobu wydatkowania środków finansowych stosownie do wymogu art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Nie ulega wątpliwości, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania w nim ujęte, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20 wyjaśnił, że: "W przywołanym przepisie ustawodawca użył zwrotu imperatywnego: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został, nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu." Sąd w pełni podziela prezentowane wyżej stanowisko. Art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu poprzez wskazanie konkretnych kwot, które miałyby zostać przeznaczone na konkretne cele. Wymogu tego z pewnością nie spełnia § 10 Programu, w którym poprzestano na łącznym określeniu środków przeznaczonych na realizację wszystkich zadań określonych w § 6-9 Programu, bez rozdysponowania ich na poszczególne zadania (cele). Tytułem podsumowania stwierdzić zatem należy, że uchwała nie wypełnia obligatoryjnego elementu programu wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.