II SA/Kr 836/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. A. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia 16.08.2011 r. (znak [...]) wydanym w postępowaniu prowadzonym z urzędu w sprawie "dobudowy przez J. A. ganku i klatki schodowej do istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w J. nr [...], gmina [...]", nałożył na J. A. obowiązek przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 Prawo budowlane, w terminie do dnia 31.12.2012 r. Powyższe postanowienie zmienione zostało postanowieniem z dnia 18.12.2012 r. (znak j.w.) w którym organ określił termin wykonania wskazanego wyżej obowiązku na dzień 31.12.2013 r. We wniosku z dnia 30.01.2014 r. J. A. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o zmianę wskazanego wyżej postanowienia, w zakresie dotyczącym zmiany terminu wykonania obowiązku. Powyżej wymieniony organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 3.02.2014 r. (znak: [...]) wydanym na podstawie art. 77 par. 1 i par. 2, art. 123 par. 1, art. 7, art. 8, art. 12 K.p.a. zmienił własne postanowienie z dnia 16.08.2011 r. (znak [...]), zmodyfikowane wyżej wskazanym postanowieniem z dnia 18.12.2012 r. i nałożył na J. A. obowiązek przedstawienia dokumentacji koniecznej w procesie legalizacji samowoli budowlanej – do dnia 31.03.2015 r. Wskazane postanowienie zawierało pouczenie, iż przysługuje na nie zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Zażalenie na opisane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 3.02.2014 r. wniósł S. A.. Postanowieniu temu zarzucił brak podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 15.04.2014 r. (znak: [...]) wydanym na podstawie art. 134 i art. 123 K.p.a. w zw. z art. 141 par. 1 i art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez S. A.. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. "Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie gdy kodeks tak stanowi. " Oznacza to, że "zażalenie może być wniesione wyłącznie na postanowienia wskazane w Kodeksie jako postanowienia, na które służy zażalenie. Lista postanowień, na które przysługuje zażalenie, jest zamknięta, a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać, ponieważ w każdym przypadku musi wynikać z konkretnego przepisu Kodeksu (lub przepisu pozakodeksowego), określającego dane postanowienie jako postanowienie, na które służy zażalenie." (K.P.A. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski, C.H. Beck). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że postanowienie o zmianie postanowienia wydane na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. nie jest objęte regulacją umożliwiającą wniesienie zażalenia. Również pierwotne postanowienie organu I instancji z dnia 16 sierpnia 2011 r. (znak: [...]) wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, zmienione następnie postanowieniem tego organu z dnia 18 grudnia 2012 r. (znak: [...]) oraz skarżonym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., nie podlega zaskarżeniu. Zauważono ponadto, iż postanowienia, na które przepisy nie przewidują wniesienia zażalenia objęte są regulacją zawartą w art. 142 k.p.a., zgodnie z którą strona może je "zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji". Zatem, w rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, występuje brak przedmiotu zaskarżenia i tym samym przesłanka o charakterze przedmiotowym do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia S. A.. Jednocześnie zaakcentowano okoliczność, że jeśli nawet organ I instancji pochopnie zamieści w pouczeniu do postanowienia zapis o możliwości wniesienia zażalenia, to strona nie może z treści tego pouczenia wyprowadzać uprawnienia do skutecznego zainicjowania postępowania zażaleniowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15.04.2014 r. wniósł S. A.. Skarżący wskazał na naruszenie: - art. 124 par. 1 K.p.a. poprzez błędne pouczenie o przysługującym zażaleniu; - art. 112 w z art. 126 K.p.a. poprzez wyrządzenie szkody przez organ I instancji, co przejawiać się miało w konieczności podjęcia działań zmierzających do złożenia zażalenia; - art. 8 i 9 K.p.a. poprzez obniżenie zaufania do władzy publicznej. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała, iż zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15.04.2014 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia S. A. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 3.02.2014 r. – jest zgodne z prawem. Dokonując ustalenia, czy konkretne postanowienie wydane przez organ administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania jest zaskarżalne w drodze zażalenia, należy mieć na uwadze przepis art. 141 par. 1 K.p.a. Stanowi on, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Powyższe oznacza, iż zażalenie może być wniesione tylko na te postanowienia, które enumeratywnie wskazane zostały w Kodeksie lub, co należy podkreślić, także w innych przepisach prawa. Inaczej mówiąc, aby mógł zostać uruchomiony zażaleniowy tryb instancyjnej weryfikacji wydanego przez organ postanowienia, konkretne przepisy prawa muszą taką możliwość wyraźnie dopuszczać. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od każdej decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w pierwszej instancji. W związku z powyższym, w kontrolowanej sprawie należało ocenić, czy na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 3.02.2014 r., przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia zażalenia. Zauważyć przy tym należy, iż wskazanym wyżej postanowieniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przedłużył termin wykonania przez J. A. obowiązku wynikającego z postanowienia tego organu z dnia 16.08.2011 r. Obowiązek ten natomiast polegał na przedłożeniu dokumentów niezbędnych w procedurze legalizacyjnej samowoli budowlanej, polegającej na dobudowie ganku i klatki schodowej do istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w J. nr [...], gm. M.. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że podstawą prawną postanowienia nakładającego na J. A. obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów wymaganych w postępowaniu legalizacyjnym był art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. 2013 r., poz. 1409; dalej ustawa powoływana jako "Prawo budowlane"). Z przepisów tych wynika, że jeżeli organ nadzoru budowlanego w wyniku wstępnej analizy sprawy dojdzie do przekonania, że usytuowanie obiektu budowlanego objętego postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 48 ust. 1 jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli taki obowiązuje na danym terenie) albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego) oraz nie narusza innych przepisów (w tym techniczno-budowlanych), ewentualnie jeżeli narusza te przepisy, ale w takim stopniu, że jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wydaje postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Na postanowienie to nie służy zażalenie. Postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest jednocześnie wydane na podstawie ust. 3 tego przepisu; organ, wstrzymując prowadzenie robót budowlanych, jednocześnie nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, które są niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Jest to więc postanowienie o charakterze dowodowym, niezałatwiające sprawy co do istoty i niekończące postępowania, dlatego nie przysługuje na nie zażalenie (tak A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki Andrzej, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki Andrzej, Prawo budowlane. Komentarz; LexisNexis 2014 r. uwaga 19 do art. 48; por. także wyrok NSA z dnia 29 października 1998 r., IV SA 1879/96, Lex nr 43737). Akceptując powyższy pogląd należy podkreślić, że nie ma także podstaw prawnych do twierdzenia, iż dopuszczalne mogłoby być wniesienie zażalenia na postanowienie przedłużające określony wcześniej przez organ administracji termin wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. W literaturze wskazuje się także, iż termin wykonania obowiązku przedstawienia dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3, jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego ustawodawca nie określił, pozostawiając to organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym należy przyjąć, że termin ten, jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony może być przedłużony, tak aby umożliwić stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku (por. uwaga 22 do art. 48, ibidem). Jeżeli więc nie jest dopuszczalne zaskarżenie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, to tym bardziej nie jest dopuszczalne zaskarżania w drodze zażalenia postanowienia jedynie przedłużającego instrukcyjny termin wykonania powyższego obowiązku. Zgodnie z opisaną na wstępie zasadą wyrażoną w art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienie stronie służy zażalenie, gdy Kodeks (lub przepisy szczególne) tak stanowi. Skoro, jak wynika z przeprowadzonej analizy, zażalenie skarżącego S. A. dotyczyło postanowienia niezaskarżalnego w administracyjnym toku instancji, zasadnym było stwierdzenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. niedopuszczalności takiego zażalenia. Stosownie jednak do art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zatem prawidłowość postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 3.02.2014 r. będzie podlegała ocenie w ramach kontroli instancyjnej decyzji wydanej w postępowaniu w przedmiocie legalności dobudowy przez J. A. ganku i klatki schodowej do budynku położonego w J. nr [...], dz. nr [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, że błędne pouczenie strony zawarte w rozstrzygnięciu wydanym przez organ administracji, nie może stworzyć stronie uprawnienia do zaskarżenia orzeczenia, które ze względu na przepisy prawa, zaskarżalne nie jest. Stanowiłoby to bowiem modyfikację bezwzględnie obowiązujących regulacji prawnych. W kontrolowanej sprawie nie może mieć zastosowania art. 112 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Warunkiem jednak zastosowania art. 112 K.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Ustalenie to odbywa się, co już wyżej wskazano, poprzez odniesienie prawa do zakwestionowania orzeczenia organu za pomocą środków odwoławczych - do normy prawnej przyznającej stronie takie prawo. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka odwoławczego z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej takiego środka. Ochrona udzielana na podstawie art. 112 kpa nie ma bowiem charakteru absolutnego i nie może stanowić o powstaniu takich praw strony w postępowaniu, tam gdzie nie zostały one w ogóle przyznane (tak wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 193/2011, LexPolonica nr 3921583). W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i oddalił skargę jako nieusprawiedliwioną. Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), który stanowi, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.