II SA/Kr 836/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie SNSA Joanna Tuszyńska ASRWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 7 maja 2025 r. nr SKO.ZP/415/148/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. Postanowieniem z dnia 7 maja 2025 r. nr SKO.ZP/415/148/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza T. z dnia 24 marca 2025 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 28 grudnia 2024 r. F. J. (zwany dalej także skarżącym) zwrócił się do Burmistrza T. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie: - prawidłowości podjętych przez Gminę T. oraz Parafię Rzymskokatolicką pod wezwaniem [...] w S. działań w sprawie przejęcia działki nr [...] położonej w S. , będącej własnością ww. Parafii pod budowę cmentarza komunalnego. - zaniechania działań w postaci podjęcia wszelkich niezbędnych pozwoleń i zgód wymaganych stosownymi przepisami prawnymi, które wskazał Burmistrz T. w piśmie z dnia 2 grudnia 2024 r., przed podjęciem decyzji o budowie cmentarza komunalnego na działce nr [...] położonej w S. . Pismem z dnia 23 stycznia 2025 r. nr [...] Burmistrz T. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych pisma z dnia 28 grudnia 2024 r., poprzez jednoznaczne wskazanie jego żądania – w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Ponadto organ wniósł o usunięcie w terminie 7 dni braków ww. pisma także poprzez wskazanie osób, w imieniu których skarżący działa oraz przedłożenie stosownych pełnomocnictw. W odpowiedzi skarżący nadesłał pismo z dnia 10 lutego 2025 r., w którym wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie prawidłowości umieszczenia w obowiązującym od dnia [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwalą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., dla miejscowości: B., D. T., K., L., Ł., M. O., S., T. oraz Z. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia [...] pod poz. [...] - a wcześniej w poprzednim planie miejscowym z 2008 r. - działki nr [...] położonej w S. , stanowiącej własność Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w S. , pod budowę nowego cmentarza w S. , w szczególności sprawdzenie czy na etapie umieszczenia działki nr [...] położonej w S. pod lokalizację nowego cmentarza - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zostały spełnione następujące warunki: - czy została dokonana analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, na etapie weryfikacji zgodności planowanego przeznaczenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, - czy na etapie decydowania o zakresie przestrzennym cmentarza została dokonana analiza oddziaływania jego potencjalnej lokalizacji na otoczenie, ochronę środowiska, zdrowie i życie mieszkańców, (w najbliższej okolicy planowanej budowy cmentarza znajduje się ujęcie wody pitnej - studnia), - czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren planowanego cmentarza określa strefę sanitarną cmentarza (jaką) oraz elementy infrastruktury (takie jak np. dom pogrzebowy, kostnica, droga dojazdowa, parking), - czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren planowanego cmentarza zawiera regulacje w przedmiocie strefy ochronnej, a jeżeli tak, to jakie. Odnośnie wezwania o wskazanie osób, w imieniu których działa i nadesłanie stosownych pełnomocnictw skarżący wyjaśnił, że 62 osoby wymienione na wniosku zbiorowym z dnia 21 października 2024 r. własnoręcznymi podpisami wyraziły swoje stanowisko w sprawie budowy cmentarza komunalnego i wskazało jego adres jako adres do korespondencji. Oryginały podpisów znajdują się w Urzędzie Miejskim w T.. Postanowieniem z dnia 24 marca 2025 r. nr [...] Burmistrz T. odmówił wszczęcia postępowania wskazując na brak podstaw materialno-prawnych do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, albowiem ta sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Organ I instancji wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości "wyjaśniania" w postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej, prawidłowości czy to obowiązujących czy też historycznych aktów planistycznych, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W zażaleniu na powyższe postanowienie organu I instancji skarżący wskazał, że mieszkańcy S. nic nie wiedzieli o planach budowy cmentarza. Nie zostali poinformowani o tym, że Parafia Rzymskokatolicka - właściciel działki nr [...] przekazała ją Gminie T. pod budowę cmentarza komunalnego. Plany te nie były z nimi konsultowane. Skarżący zwrócił uwagę, że lokalizacja cmentarza spowoduje negatywne odziaływanie na nieruchomości sąsiednie, nie tylko przez sam fakt lokalizacji cmentarza, ale też przez budowę parkingu i infrastruktury. Ponadto zdaniem skarżącego, przed podjęciem decyzji o budowie cmentarza, nie zostały wykonane żadne badania geologiczne i hydrologiczne gruntu, nie pozyskano też niezbędnych zgód i pozwoleń organów sanitarnych. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 7 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza T. z dnia 24 marca 2025 r. nr [...]. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, gdyż nie zachodzą materialno-prawne podstawy do jego prowadzenia. Organ II instancji zauważył, że wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ma miejsce wówczas kiedy organ jest władny, na mocy przepisów prawa, wydać decyzje lub postanowienie, rozstrzygające wniosek strony. Natomiast przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i innych ustaw nie przewidują sytuacji prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, które za cel miałoby analizę tego czy obowiązujący plan miejscowy jest zgodny z prawem w całości lub w części. Słusznie zatem w ocenie Kolegium, organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Kolegium wyjaśniło także, że zarówno w 2016 r. (tj. w roku wejścia w życie planu miejscowego z dnia [...]) jak i obecnie, organem, który uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy (rada miasta) - zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130). Uchwałę Rady Miasta T. można było kwestionować poprzez jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie F. J. oświadczył, że nie zgadza się z zawartym w niej stanowiskiem. Skarżący wyjaśnił, że wystąpił z wnioskiem do Burmistrza Gminy T. o wszczęcie postępowania administracyjnego w imieniu swoim i 62 mieszkańców podpisanych na wniosku, ponieważ przedmiotową uchwałą został naruszony jego i mieszkańców S. interes prawny. Skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] położonej w S. . Z własnością działki związana jest służebność gruntowa nieodpłatnego korzystania z poboru wody rurociągiem ze studni będącej częścią składową działki, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest budowa cmentarza. Powyższy fakt nie został jednak w ogóle wzięty przez Gminę T. pod uwagę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone przez F. J. postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. W pierwszej kolejności należy zakreślić granice rozpoznania niniejszej sprawy, bowiem skarga zawiera wątki dotyczące "prawidłowości podjętych działań i zaniechania działań przez Gminę T. i Parafię Rzymskokatolicką", "wszczęcie postępowania wyjaśniającego", "sprawdzenie czy zostały spełnione warunki". Jednocześnie w skardze kategorycznie wyjaśniono, że celem złożonego wniosku nie była "sprawa prawidłowości procedowania w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego działki [...] w S. na której zlokalizowany ma być cmentarz". Na podstawie art. 134 p.p.s.a. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, a zatem przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a ,którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza T. z dnia 24 marca 2025 r. nr GPMK.2.21.2024.RR o odmowie wszczęcia postępowania. Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2024 r. F. J. zwrócił się do Burmistrza T. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie: - prawidłowości podjętych przez Gminę T. oraz Parafię Rzymskokatolicką pod wezwaniem [...] w S. działań w sprawie przejęcia działki nr [...] położonej w S. , będącej własnością ww. Parafii pod budowę cmentarza komunalnego. - zaniechania działań w postaci podjęcia wszelkich niezbędnych pozwoleń i zgód wymaganych stosownymi przepisami prawnymi, które wskazał Burmistrz T. w piśmie z dnia 2 grudnia 2024 r., przed podjęciem decyzji o budowie cmentarza komunalnego na działce nr [...] położonej w S. . Dodatkowo pismem precyzującym z dnia 10 lutego 2025 r. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie prawidłowości umieszczenia w obowiązującym od dnia [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwalą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., dla miejscowości: B., D. T., K., L., Ł., M. O., S., T. oraz Z. , ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia [...] pod poz. [...] - a wcześniej w poprzednim planie miejscowym z [...] - działki nr [...] położonej w S. , stanowiącej własność Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w S. , pod budowę nowego cmentarza w S. , w szczególności sprawdzenie czy na etapie umieszczenia działki nr [...] położonej w S. pod lokalizację nowego cmentarza - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zostały spełnione następujące warunki: - czy została dokonana analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, na etapie weryfikacji zgodności planowanego przeznaczenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, - czy na etapie decydowania o zakresie przestrzennym cmentarza została dokonana analiza oddziaływania jego potencjalnej lokalizacji na otoczenie, ochronę środowiska, zdrowie i życie mieszkańców, (w najbliższej okolicy planowanej budowy cmentarza znajduje się ujęcie wody pitnej - studnia), - czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren planowanego cmentarza określa strefę sanitarną cmentarza (jaką) oraz elementy infrastruktury (takie jak np. dom pogrzebowy, kostnica, droga dojazdowa, parking), - czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren planowanego cmentarza zawiera regulacje w przedmiocie strefy ochronnej, a jeżeli tak, to jakie. Odnosząc się do tego wniosku Burmistrz T. w I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w II instancji orzekły o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyłącznie kwestia zasadności odmowy wszczęcia postępowania, w związku z opisanym wyżej wnioskiem jest przedmiotem kontroli sądowej. Zakreśliwszy granice rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza T. jest prawidłowe. Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r (Dz.U.2025.1691 t.j. z dnia 2025.12.03), który legł u podstaw wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek K.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania ). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61a § 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna/postanowienie) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji/postanowienia, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, albo brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Ten przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że ziściła się przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania. Organ trafnie stwierdza, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i innych ustaw nie przewidują sytuacji prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, którego celem byłaby analiza tego czy obowiązujący plan miejscowy jest zgodny z prawem w całości lub w części, w następstwie podjętych czy zaniechanych działań, analiz zasadności, określenia stref. Kolegium prawidłowo wyjaśniło, w kontrolowanym postanowieniu, że zarówno w 2016 r. (tj. w roku wejścia w życie planu miejscowego z dnia [...]) jak i obecnie, organem, który uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy (rada miasta) - zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130). Uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., dla miejscowości: B., D. T., K., L., Ł., M. O., S., T. oraz Z. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia [...] pod poz. [...] - można kwestionować poprzez jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U.2025.1153 t.j. z dnia 2025.08.22) - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.