II SA/Kr 838/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Aldona Gąsecka -Duda Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. i E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 marca 2011r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. Z. kwotę 230 zł ( dwieście trzydzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 19 sierpnia 2010 r. A. C. złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i rozbudowie stacji gazowej na stację gazowo-benzynową na działce nr "1" w B.. Został sporządzony raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dnia 19 października 2010 r. wydał pozytywną opinię sanitarną dla ww. zamierzenia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 9 grudnia 2010 r. pozytywnie uzgodnił w zakresie ochrony środowiska ww. przedsięwzięcie. Decyzją z dnia 11 stycznia 2011 r. znak [...] Wójt Gminy Z. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. przebudowa i rozbudowa stacji gazowej na stację gazowo - benzynową na działce nr "1’ w B., Gmina Z.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano treść pozyskanego uzgodnienia i opinii, przywołano własne postanowienie z dnia 20 września 2010 r. orzekające o konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu. Przedstawiono warunki realizacji przedsięwzięcia, na które wskazali w pozytywnych uzgodnieniach: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K.. Wskazano na zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr "1" obr. B.. Zostały omówione uwagi i wnioski stron złożone w trakcie postępowania. Organ I instancji podkreślił, że opierał się na pozyskanych opiniach, uzgodnieniach i raporcie oddziaływania na środowisko, korzystał z aktualnych map sytuacyjno-wysokościowych przyjętych do zasobów kartograficznych zgodnie z procedurami. Poinformowano również o umieszczeniu decyzji w ogólnie dostępnych wykazach dokumentów dotyczących postępowań z zakresu ochrony środowiska. Decyzja ta została sprostowana w trybie art. 113 K.p.a. postanowieniem Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2011 r znak [...] w ten sposób, że zapisano w punkcie 1 linijka 16 decyzji zamiast "...drogi gminnej o nr "2’ natomiast od strony wschodniej do drogi krajowej - dr 41 ... " drogi prywatnej o nr "2" ... " oraz w wersie pierwszym decyzji zamiast daty "Z. dnia 11.01.2010 r." wpisano "Z. dnia 11.01.2011 r.". Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. Z. i E. Z. nie zgadzając się z jej treścią i wnosząc o jej uchylenie. Wskazano, że strony odwołujące są właścicielami działki nr "3’ bezpośrednio sąsiadującej z planowanym przedsięwzięciem, które ich zdaniem uwzględnia wyłącznie interes inwestora. Wskazano na nieprawdziwe oznakowanie drogi dzielącej obie nieruchomości na załączonym do akt sprawy podkładzie mapowym oraz błędnie zakwalifikowaną drogę prywatną jako drogę gminną. Zdaniem stron wobec poświadczenia w sposób oczywisty nieprawdy winny zostać unieważnione pozytywne opinie i uzgodnienia wydane dotąd w sprawie. Strony podniosły, że wkrótce ważność dołączonego podkładu mapowego przeminie, gdyż ma on ważność tylko do sierpnia 2011 r. Strony odwołujące zażądały zamontowania ekranu oddzielającego obydwie nieruchomości, tak by wyeliminować hałas i zanieczyszczenie powietrza. Ponadto podniesiono, że poziom tych zanieczyszczeń nie został udokumentowany w postępowaniu. Decyzją z dnia 29 marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium Odwoławcze ustaliło stan faktyczny sprawy i zreferowało jej dotychczasowy przebieg. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławcze odpowiadając na zarzuty i obawy stron odwołujących się wyjaśniło, że ustalone w decyzji warunki środowiskowe będą musiały zostać wzięte pod uwagę przez organ budowlany zgodnie z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Oznacza to, że decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-13 powołanej ustawy, czyli m. in. przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolegium Odwoławcze wskazało, że warunki, które muszą zostać spełnione przez Inwestora przy realizacji zamierzenia inwestycyjnego można pogrupować na te które mają zabezpieczyć przed zanieczyszczeniem środowisko, wody podziemne, uporządkować kwestie segregacji i zbierania odpadów, hermetyzacji i uszczelnienia zbiorników, nawierzchni terenu, powietrza. Zostały one szczegółowo opisane i zawierają konkretne rozwiązania, które mają służyć ochronie środowiska. Podano, że wobec zastrzeżeń do sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko, jakie zgłosili odwołujący, został on uzupełniony o bardziej szczegółowe wyjaśnienia w szczególności odnośnie zanieczyszczenia atmosferycznego w procesach magazynowo-dystrybucyjnych na terenie zabudowy mieszkaniowej. Z przeprowadzonych obliczeń dla emisji spalin na wysokości 4 metrów nad poziomem morza wynika, że stężenie maksymalne jednogodzinne i średnioroczne są znacznie niższe od dopuszczalnych, co przekłada się na stwierdzenie niewielkiej uciążliwości stacji paliw. Zostały wyjaśnione stronom podniesione wątpliwości odnośnie wody i ścieków deszczowych oraz odpadów ropopochodnych. Również badane poziomy hałasu zarówno w porze dziennej i nocnej nie przekroczyły dopuszczalnych, stąd nie zaproponowano budowy ekranu. Oceniając przeprowadzone postępowanie, które poprzedziło wydaną decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych wnioskowanej decyzji, Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone uzgodnienia i pozyskane opinie, raport, zapisy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdzające zgodność przeznaczenia terenu, w którym ma zostać rozbudowana istniejąca stacja paliw stanowią dostateczną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Dalej wyjaśniono, że podniesiony przez strony argument dotyczący omyłkowego oznaczenia drogi na działce "4", znajdującej się poza terenem stacji paliw będącej przedmiotem wniosku, nie służącej jej zadaniom i nie wykorzystywanej przez nią nie ma znaczenia dla ocenianej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Prawidłowe oznaczenie tej drogi, jakkolwiek pożądane, nie ma wpływu na przedstawione wyżej warunki i wymagania poprawnej decyzji środowiskowej. Z powyższą decyzją nie zgodzili się A. Z. i E. Z. wnosząc o unieważnienie decyzji organów obu instancji. W skardze powtórzono zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący nie zgadzają się na odstąpienie od nałożenia obowiązku budowy ekranów lub szczelnego ogrodzenia oddzielającego stację paliwową od prywatnej drogi należącej do skarżących. Strony wskazały także na niewłaściwe określenie drogi należącej do nich jako drogi gminnej, w związku z czym uważają, że zostały naruszone przysługujące im prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja obarczona jest uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Uchybień jest kilka i suma tych uchybień uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Niniejsza sprawa dotyczy oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 11 stycznia 2011 r. znak [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia obejmującego przebudowę i rozbudowę stacji gazowej na stację gazowo - benzynową na działce nr "1" w B. Gmina Z.. Postępowanie dotyczące wydania ww. decyzji toczyło się przede wszystkim na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku". Z akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 7 września 2010 r. stwierdził, że ww. przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania rap[ortu w zakresie: ochrony zdrowia i życia ludzi, ochrony przed hałasem, ochrony powietrza atmosferycznego, ochrony wód, ochrony gleby i gospodarki odpadami (akta administracyjne, karta nr 30). Postanowienie to wydano po uzyskaniu wymaganej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (opinia z dnia 6 września 2010 r., akta administracyjne, karta nr 29). Wójt Gminy Z. nałożył wiec ten obowiązek na wnioskodawcę (akta administracyjne, karta nr 33). Tak sporządzony raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest ważnym dowodem w sprawie wydania zaskarżonej decyzji, ale tak samo jak każdy dowód podlega ocenie przez organy administracji. W szczególności ocena takiego dowodu musi obejmować elementy formalne, tzn. zgodność wszystkich części tego raportu z obowiązującymi przepisami, logiczność zaprezentowanych wywodów, zawarcie w raporcie wyjaśnienia objętych nim zagadnień. Sąd dokonując oceny legalności działania organów administracji w tej sprawie doszedł do przekonania, że sporządzony na potrzeby tej sprawy raport oddziaływania na środowisko z października 2010 r. zawiera wady, na które uwagę zwracali w toku postępowania, jak również w skardze skarżący. Istotą sporządzenia takiego raportu jest sprecyzowanie zakresu oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko naturalne i warunki życia człowieka. Tym samym dokonanie takiej oceny musi uwzględniać istniejące zagospodarowanie terenu przyszłej inwestycji zwłaszcza w takim zakresie, w jakim może mieć to istniejące już zagospodarowanie istotny wpływ na treść sporządzonego raportu. Z przedłożonej przez skarżących kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej (na której nanoszone jest zagospodarowanie terenu), widnieje linia gazociągu, która przebiega przez nieruchomość objętą przedmiotowym zamierzeniem. Rysunek nr 2 (załącznik nr 2) do sporządzonego w tej sprawie raportu nie zawiera oznaczenia przebiegu gazociągu. Również treść samego raportu nie odnosi się do samego gazociągu. Ponieważ przedmiotowa inwestycja ma polegać na przebudowie i rozbudowie stacji gazowej na stację gazowo-benzynową, pominięcie oceny oddziaływania takiej przyszłej stancji na gazociąg musi być uznane za istotny brak samego raportu. Sąd nie dokonuje oceny, czy przy istnieniu – jak na to wskazują skarżący – gazociągu, realizacja takiej inwestycji byłaby lub nie byłaby możliwa. Sąd tylko wyjaśnia, że ta kwestia, mająca istotne znaczenie w tej sprawie z uwagi na charakter inwestycji, musi podlegać osobnej ocenie w raporcie. Wprawdzie wnioskodawca składając 19 sierpnia 2010 r. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dołączył kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 26 sierpnia 2009 r. z klauzulą Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, na której nie ma przebiegu linii gazociągu, to jednak w tej sprawie w ocenie Sądu ta okoliczność, tzn. czy linia gazociągu istnieje, a jeżeli istnieje, to jaki jest jej potencjalnie wpływ na przyszłą inwestycję i wpływ tej inwestycji na funkcjonowanie gazociągu - winno być objęte treścią raportu i ma to na tyle istotne znaczenie, że pominięcie jej może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Kolejnym zagadnieniem, jakie znalazło się w raporcie i na co skarżący wskazywali już w toku postępowania administracyjnego jak i iw skardze jest kwestia ochrony przed hałasem (Wpływ przedsięwzięcia na klimat akustyczny – pkt 7.4 raportu, ss. 39-43). Racje mają skarżący podnosząc, że raport ten nie uwzględnia hałasu powodowanego przez pojazdy transportujące paliwo (gaz LPG, benzynę, olej napędowy). Ponieważ inwestycja polega na rozbudowie stacji i znaczącym poszerzeniu jej asortymentu (dodatkowo benzyna i olej napędowy), tym samym nie ulega żadnej wątpliwości, że również i częstotliwość ruchu pojazdów przywożących paliwa będzie większa niż dotychczas. Ta okoliczność powinna znaleźć się w raporcie i być oceniona w zakresie skali oddziaływana na teren działki nr "1’ i działki sąsiednie. Sąd ma wątpliwości co do załączników graficznych zawartych w raporcie co do opisanych w nim obszarów emisji hałasu w porze dziennej i nocnej (w raporcie - załącznik nr 4 i bezpośrednio następny załącznik nienumerowany). Oba te załączniki przedstawiają zasięg emisji hałasu nieczytelnie, nie określając przebiegu granic działek, jak również mogą sugerować, że samochody w czasie poruszania się emitują hałas tylko na pewnym odcinku. W szczególności porównując przebieg drogi krajowej nr [...] (ul. [...] w B.), z której ma odbywać się wjazd i wyjazd z ww. stacji paliw można znać, że nie cała trasa przejazdu pojazdów była objęta badaniem. Na tą okoliczność powinny zwrócić uwagę organy administracji w szczególności, że była ona wyraźnie podnoszona w toku postępowania przez skarżących. Należało również wyjaśnić skarżącym, co to jest moc akustyczna źródła (w raporcie znacząco przekraczająca 80 dB) i czym to pojęcie różni się od poziomu dopuszczalnego dźwięku (poziomu hałasu). Te okoliczności podnosili skarżący na etapie postępowania administracyjnego i należało im je wyjaśnić. Następnie tak w raporcie, jak i w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stwierdzono zgodność planowanego zamierzenia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, że planowane zamierzenie (przebudowa i rozbudowa stacji gazowej na stację gazowo-benzynową) mieści się w obszarze 30 MN 2 (obszar zabudowy mieszkaniowo-jednorodzinnej), 30 U.2 (teren usługowy), 05.ZI.2 (teren zieleni izolacyjnej od drogi krajowej) oraz KDW (pas drogi gminnej) i KDGP (pas drogi krajowej). Istniejąca zaś stacja gazowa znajduje się w obszarze ZI. Trafnie podnosi Kolegium Odwoławcze, że jest to jedna z podstawowym przesłanek warunkujących wydanie zgody "środowiskowej" na realizacje każdej objętej taką regulacją inwestycji. Jeżeli tak, to badanie zgodności z planem miejscowym musi obejmować dokładną analizę tego planu. Szerzej kwestię zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ujął organ I instancji, który po wskazaniu przeznaczenia poszczególnych obszarów objętym terenem działki nr "1" wskazał również na § 11 planu miejscowego, który zakazuje lokalizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko z wyjątkiem stacji paliw, dla których warunkiem ich realizacji jest wykonanie badań hydrogeologicznych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dalej w decyzji organu I instancji wskazano, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie miało niekorzystnego wpływu na elementy ochrony środowiska i w związku z tym wobec zagadnień oraz wymogów określonych w raporcie oddziaływania na środowisko, planowane przedsięwzięcie jest zgodne z planem miejscowym (akta administracyjne, karta nr 81). Wyjaśnieniu wymaga następująca kwestia: czy okoliczność planowanego lokalizowania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w strefach 30 MN 2, 30 U.2 05 Zl.2 oraz w strefie KDW oraz KDPG (należy wyjaśnić, czy rzeczywiście wnioskodawca zamierza lokalizować przyszłą inwestycję również w tych strefach "komunikacji drogowej") jest zgodna z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności, czy § 11 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Z. nr 05 w granicach administracyjnych miejscowości B. (uchwała Nr XXVIII/60/2005 z 28 lipca 2005 r.) dopuszcza lokalizację stacji paliw na obszarach MN, U oraz ZI i KD. Należy bowiem wyraźnie tą okoliczność w tej sprawie jednoznacznie przesądzić w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyżej wymienione okoliczności uzasadniają uchylenie decyzji organu odwoławczego, możliwym jest bowiem rozstrzygniecie w tym zakresie już na etapie postępowania odwoławczego. Sąd nie przesądza jednak, jaka powinna być decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w tej sprawie, zależy to bowiem od ustaleń organu odwoławczego, który - po skutecznym wniesieniu odwołania – zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę. Pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne. W szczególności nie jest zasady zarzut "zawłaszczania" działki nr "2". Teren tej działki nie jest objęty wnioskiem w tej sprawie i z żadnych dokumentów nie wynika, aby działka nr "2" była objęta czy też wchodziła w zakres planowanej inwestycji. Okoliczność zaś ewentualnego faktycznego korzystania przez kierowców pojazdów tankujących na istniejącej stacji paliw z działki drogowej nr "2" nie może być przedmiotem rozstrzygania w decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Można szukać w drodze postępowania przed sądem cywilnym ochrony przed naruszeniem prawa własności, ale to zagadnienie nie jest przedmiotem tej sprawy. Również okoliczność błędnego oznaczenia drogi prywatnej na działce nr "2’ jako drogi gminnej była przedmiotem sprostowań. W istocie żaden z organów nie kwestionuje tego statusu drogi na działce nr "2" właśnie jako drogi prywatnej. Kwestia zachowania wymogów co do odległości zbiorników paliw od granic działek lub na obszarze zabudowywanym będzie przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i nawet wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia nie może zastąpić wymagań technicznych warunkujących wydanie pozwolenia na budowę. Może więc okazać się i tak, że dany inwestor posiada zgodę "środowiskową" na realizacją inwestycji, nie uzyska pozwolenia na budowę wobec nie spełnienia wymagań zawartych w przepisach wykonawczych do Prawa budowlanego. To zagadnienie także nie jest przedmiotem tej sprawy, a Sąd zwraca tylko na to uwagę dlatego, że takie zarzuty postawili skarżący. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że nie wyjaśniając należycie wszystkich istotnych okoliczności naruszono w tej sprawie tak przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania. Bez należytego ustalenia stanu faktycznego i bez przeprowadzenia prawidłowej subsumpcji zastosowano art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nakazującym tak uwzględnienie (wzięcie pod uwagę) ustaleń zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko oraz w planie miejscowym. Naruszono również art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych kwestii wskazanych w uzasadnieniu tego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy winien ponownie zbadać prowadzone przez organ I instancji postępowanie i dokonać oceny uwzględniając te wady i okoliczności, które sąd zawarł w uzasadnieniu tego wyroku. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 P.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.