II SA/Kr 839/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi A. H. na czynność Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. karty adresowej budynku zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w Z. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta Z. na rzecz skarżącego A. H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 839/25 UZASADNIENIE A. H. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz stwierdzenie bezskuteczności czynności (wydania z naruszeniem prawa zarządzeń Burmistrza Miasta Zakopanego nr 23/2011 z 14 lutego 2011 r. i nr 125/2011 z 7 czerwca 2021 r.) polegającej na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków (GEZ) karty adresowej budynku usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z., zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 z zw. z art. 3 pkt 1 i 2 uozoz przez uznanie nie-zabytku za zabytek bez wyjaśnienia i udokumentowania cech zabytkowych; 2) § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia MKiDN z 26 maja 2011 r. przez niesporządzenie/niezebranie dokumentacji cech zabytkowych oraz niewypełnienie rubryk karty adresowej ("historia i opis wartości"); 3) § 18b rozporządzenia MKiDN z 26 maja 2011 r. przez niezawiadomienie o zamiarze włączenia i o włączeniu do GEZ wbrew art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie powiadomiono go o włączeniu do GEZ i o skardze do sądu. Powołał się na wyrok TK z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18). Wskazał, że czas powstania to nie 1920 r., bo według przekazów rodzinnych budynek powstał po wojnie w latach 1945-1946 i ma nietypową dla zabudowy lat 20. formę (tak samo datowana willa przy ul. [...] ma w dachu skromne otwarcia i niezabudowaną werandę wzorowaną na ganku góralskiej chałupy; podobnie datowane budynki na osiedlu [...] mają w dachu skromne otwarcia lub nie mają ich wcale). Budynek ma rozpościerające się niemal na całej elewacji otwarcie dachowe w formie tzw. "orawiaka", obce chałupie "podmiejskiej" lat 20. przysiółka [...], natomiast charakterystyczne dla zabudowy wznoszonej na całym Podhalu w latach 40. i 50., kiedy to w architekturze podhalańskiej zabudowy podmiejskiej miało miejsce zjawisko otwierania poddaszy w związku z ich przeznaczeniem na cele dynamicznie się rozwijającego letniskowego wynajmu. Jego forma i skąpy wystrój typowe/sztampowe dla okresu lat 40. i 50. są reprezentowane wciąż bardzo licznie w mieście i na Podhalu. Sam fakt posiadania drewnianych ścian w konstrukcji zrębowej nie jest wystarczający do uznania za zabytek, bo tego rodzaju ściany stosowane są w budynkach licznie również współcześnie. Z pisma MWKZ z 15 stycznia 2025 r. wynika, że w aktach znajduje się tylko karta adresowa sporządzona w 2018 r., więc czynność mogła mieć miejsce najwcześniej zarządzeniem z 2021 r. Budynek nie jest ujęty w WEZ, ale za to jest w bardzo złym stanie technicznym (ściany i drewniane stropy są zawilgocone, zagrzybione oraz zarażone kornikiem w stopniu wymagającym wymiany ok. 70% substancji oryginalnej, co doprowadziłoby do dalszego zatracenia już skąpych wartości zabytkowych). Na koniec podkreślił, że budynek uniemożliwia realizację – dopuszczonych w uzgodnionym z organami ochrony konserwatorskiej planie miejscowym z 2013 r. – usług turystyki (teren UT-2). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że budynek pozostaje w ewidencji od ujęcia go w 2011 r., aktualizację 11 grudnia 2018 r. sporządziła K. I. (absolwentka na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych o specjalności konserwatorstwo, wieloletni pracownik WUOZ, autor licznych opracowań), zaś do 2019 r. nie było obowiązku powiadamiania właścicieli. Budynek mieszkalny położony jest przy ulicy [...], w północno-wschodniej dzielnicy Z. leżącej miedzy potokiem Z. a stokami Pogórza G. Występuje tam budownictwo indywidualne, willowe i rolnicze. Budynek mieszkalny powstał w 1920 roku w stylu charakterystycznym dla tej dzielnicy Z.. Do budynku przylega budynek gospodarczy połączony z budynkiem mieszkalnym. Budynek mieszkalny jest zachowany w oryginalnej formie i substancji. Jego zabytkowy charakter i styl wyróżniają m.in. spadzisty, dach, kamienna podmurówka, słoneczka czyli, wąskie, listwy ozdobne przybijane promieniście występujące w obrębie dachu półszczytowego, dekoracyjne "konie" – wiatrownice, czyli falujące deski przy krawędziach dachu w szczycie. Zabytkowy charakter budynku podkreślają przede wszystkim ściany willi wykonane z płazów, te kłody cięte na pół tworzące belki prostokątne ze ściętą krawędzią są materiałem, z których wybudowano zabytkowy budynek mieszkalny. Budynek położony przy ulicy [...] założony jest na rzucie litery "L" z ryzalitem występującym w dłuższym boku układu budynku, symetrycznie, w środkowej części układu. Ryzalit czyli część budynku wysunięta przed lico na całej wysokości willi wraz z dachem usytuowany jest na środkowej osi budynku. Trójkątny fronton nad ryzalitem to szczyt ograniczony krawędziami bocznymi dachu dwuspadowego z okapem w dolnej części. Budynek mieszkalny wykonany jest w drewnianej konstrukcji zrębowej z ostatkami - węgłami. Ostatkami nazywa się wystające poza obrys budynku końce belek. Kształt belek i ich wielkość jest zróżnicowana, w tym wypadku są to belki prostokątne ze ściętą krawędzią, łączone na wpusty. Budynek willi osadzony jest na kamiennej podmurówce, z dachem siodłowym na drewnianej więźbie, z wydatnym okapem z poszyciem z blachy w arkuszach układaną na rąbek stojący. W dachu na dłuższej stronie układu znajduje się otwarcie pulpitowe w formie tzw. "orawiaka". Przedmiotowy budynek stanowi przykład elementów budownictwa, cech stylistycznych i sposobu budowania charakterystycznego dla regionu podhalańskiego. Obiekt posiada cechy budownictwa podhalańskiego i jest cenny dla tego miejsca wzmacniając jego charakter. Budowany wg określonych zasad z zastosowaniem pewnych charakterystycznych elementów przyjmujących rolę reprezentacyjną, z oryginalną stolarka okienną, skrzynkową typu "okno polskie", wyjątkowych zdobień rysiów, drewnianych szczytów deskowanych ale też technik budowlanych, proporcji, kątów nachylenia dachów itp. Budynek jest przykładem zabudowy podmiejskiej z elementami budynków gospodarczych odmiennej od reszty miejscowości Z.. Z konserwatorskiego punktu widzenia przedmiotowy obiekt stanowi nadal reprezentatywny i wartościowy przykład budownictwa mieszkalnego z 1 poł. XX wieku z cechami, charakterem oraz formą architektoniczną nawiązującą do budownictwa podhalańskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Na wstępie trzeba zreasumować wyłaniający się z akt sprawy stan faktyczny. Otóż skarżona czynność włączenia karty adresowej budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. (dalej "GEZ") miała miejsce w 2011r. Tak przynajmniej wynika z Zarządzenia nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z 14.02.2011r. /k.21 akt sąd./. Należy wobec tego domniemywać, że przedmiotowa czynność miała miejsce najpóźniej w dniu 14.02.2011r. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j. dalej "u.o.z.") wójt prowadzi gminną ewidencję zabytków z terenu gminy w formie zbioru kart adresowych. Zatem czynność włączenia do GEZ powinna być udokumentowana utworzeniem takiej karty adresowej dla przedmiotowego budynku. Zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2004.124.1305), obowiązującym w lutym 2011r.: § 12. 1. Karta adresowa zabytku zawiera w szczególności wskazanie rodzaju zabytku, jego nazwę i miejsce położenia, z podaniem miejscowości, nazwy ulicy i numeru posesji oraz nazwy gminy i powiatu. 2. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) włącza kartę adresową do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Tymczasem w aktach sprawy brak takiej karty adresowej pochodzącej z 2011r. i milczenie organu w tej kwestii nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy była założona, ale zaginęła, czy też w ogóle zaniechano jej założenia. Tak czy inaczej, organ nie wykazał dochowania przepisów wskazanego Rozporządzenia, ale także wskazanego wyżej art. 22 ust. 4 u.o.z. Stąd też następstwem wskazanego naruszenia prawa jest stwierdzenie bezskuteczności tej czynności. Albowiem w sytuacji braku pierwotnej karty adresowej zabytku nie dość, że nie zostały spełnione wymogi cytowanych przepisów, to jeszcze nie sposób stwierdzić, z jakich przyczyn przedmiotowy budynek do takich zabytków zaliczono. Należy też zauważyć, że tych formalnych braków nie sanuje aktualny wywód organu co do charakteru i właściwości zabytku. O wskazanym naruszeniu będzie jeszcze mowa. W aktach sprawy znajduje się natomiast karta adresowa zabytku nieruchomego z 11.12.2018r. /k.35 akt sąd/, wykonana w czasie aktualizacji GEZ. Data jej założenia wskazuje na to, iż obowiązywało wówczas Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2021.56 t.j.). § 17 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w 2018r, brzmiał: § 17. 1. Karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) formy ochrony; 7) opracowanie karty adresowej; 8) fotografia z opisem wskazującym orientację w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym;; 2. Wzór karty adresowej zabytku nieruchomego określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. Przedstawiona Sądowi karta adresowa z 2018r. zawiera wymagane w tymże 2018 roku rubryki. Jednak począwszy od października 2019r. omawiane rozporządzenie zostało znowelizowane, a do zakresu rubryk karty adresowej dodano 2 istotne punkty: historia, opis i wartości oraz stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji. Nie poczyniono jednakże dalszej aktualizacji karty. Tak więc wynika z tego, że od 2011r. do chwili obecnej ( gdzie dopiero w sprawie niniejszej organ przedstawia zabytkowy charakter obiektu), czyli przez 14 lat, nie można było zweryfikować stanowiska organu w tej kwestii. Skoro bowiem nie ujawniono nigdzie, dlaczego obiekt jest zabytkowy, trudno było nawet podjąć polemikę w tym względzie. W ocenie Sądu takie postępowanie, jak w niniejszej sprawie, było pewnym brakiem dbałości organów także o respektowanie praw właściciela nieruchomości. Nie należy bowiem zapominać, że wpis do GEZ nie jest dla właścicieli neutralny, ale łączy się z pewnymi ograniczeniami prawa własności. Czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru. W orzecznictwie przyjmuje się też, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków ( tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2024 r. II SA/Kr 1019/24, LEX nr 3787810, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2024 r. II SA/Rz 2033/23 LEX nr 3730657, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r. II SA/Kr 1361/23 LEX nr 3671893 ). W wielu orzeczeniach sadów administracyjnych podkreślano, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynność włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Zatem stwierdzenie przywołanych na wstępie braków w dokumentacji obiektu, prowadzi do stwierdzenia naruszenia przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2004r. albowiem świadczy o niesprawdzeniu przez Burmistrza, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Jest to naruszenie istotne, gdyż wiąże się z nieustaleniem, czy obiekt jest zabytkiem, a w każdym razie nie uzewnętrznieniem tego ustalenia, jeśli miało miejsce. Co się tyczy zarzutu, że czynność została podjęta na podstawie przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j. dalej "u.o.z."), który został uznany za niezgodny z Konstytucją orzeczeniem TK z 11.05.2023r. sygn. akt P 12/18, to wskazać trzeba, że przepis art. 22 ust. 5 u.o.z. został wprowadzony do systemu prawnego ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.75.474), zaś w istocie czynność miała miejsce w 2011r. a więc pod rządami tego przepisu. Niemniej wymaga zaznaczenia, że w dniu 6 marca 2024r. zapadła Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015-2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego. Wynikało z niej, że orzeczenia wydane z udziałem tzw. sędziów dublerów (jak w przypadku orzeczenia P 12/18) uznanych za nie będących sędziami TK są dotknięte wadą prawną. Natomiast niezależnie od problematycznych kwestii formalnych związanych z wyrokiem TK, trzeba mieć na względzie słuszną tezę, niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, o konieczności powiadomienia stron o tego rodzaju postępowaniu mogącym prowadzić do wpisu, nawet wówczas, gdy nie było takiego wymogu w rozporządzeniu wykonawczym. Albowiem właściciel nieruchomości, nie dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem. Postępowanie w tym zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania, które trudno jest skutecznie zakwestionować podmiotom nie mającym specjalistycznego wykształcenia. Tak jednak nie było, a zatem w tej i podobnych sytuacjach zarzut braku powiadomienia właściciela nieruchomości uznawany jest za słuszny, nawet przy wcześniejszym braku wymogu prawnego, ze względu na potrzebę ochrony wspomnianych wolności i praw. Stąd też w niniejszej sprawie zarzut ten jest skuteczny. Z tych względów należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. Należy jeszcze wskazać, że z karty adresowej z 2018r. wynika, że obiekt jest objęty ochroną wynikającą z planu miejscowego ( jest wymieniony w planie miejscowym). Jednak jest to kwestia odrębna. Zgodnie bowiem z art. 7 u.o.z.: Art. 7. Formami ochrony zabytków są: 1) wpis do rejestru zabytków; 1a) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W nawiązaniu zaś do art. 7 pkt 4 u.o.z. wskazuje się w art. 19 u.o.z.: Art. 19. 1. Określając ustalenia planu ogólnego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu odbudowy, uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych: 1) objętych formami ochrony, o których mowa w art. 7, wraz z ich otoczeniem; 2) ujętych w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków. Tak więc obiekt ujęty w GEZ został, jak się wydaje, objęty planem miejscowym, niemniej jest to w przeciwieństwie do niej odrębna forma ochrony zabytków, wynikająca z art. 7 pkt 4 u.o.z.. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a.