II SA/Kr 84/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2007 r. sprawy ze skargi E.D. i J.D. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w miejscowości w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w .... w dniu ....2005 r. wydał decyzję .........którą w związku z upływem terminu określonego w postanowieniu z dnia .... 2005 roku i nie wykonaniem nałożonego nim obowiązku nakazał J.D. i E.D. rozbiórkę, na własny koszt samowolnie wybudowanego tymczasowego obiektu budowlanego na działce ewidencyjnej numer ..., położonej w miejscowości ..., o wymiarach rzutu poziomego 10,00 x 4,20 m. Decyzja ta zapadła na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w ... stwierdzili istnienie tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach rzutu poziomego 10,00 x 4,20 m na działce ewidencyjnej numer ...., położonej w miejscowości...., należącej do J.D. i E.D.. Stwierdzono również, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w sposób określony w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, a mianowicie bez wymaganego pozwolenia wydanego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. W związku z zaistnieniem w prowadzonym postępowaniu administracyjnym okoliczności określonych w art. 48 ust 2 prawa budowlanego, umożliwiających wdrożenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ..... postanowieniem z dnia ..... 2005 r. nałożył na J.D. i E.D. obowiązek przedłożenia w Inspektoracie, w terminie do dnia ...... września 2005 r., dokumentów i opracowań o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego sankcja określona w ust. 1 art. 48 (przymusowa rozbiórka obiektu budowlanego) znajduje zastosowanie w przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 tegoż przepisu, a mianowicie w przypadku nie przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów i opracowań. Z analizy niniejszych przepisów wynika jednoznacznie, że w przypadku niewykonania w określonym terminie nałożonego obowiązku, organ nadzoru budowlanego z mocy ustawy zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego i nie ma w takiej sytuacji już możliwości jego legalizacji. W związku z bezskutecznym upływem terminu określonego w postanowieniu z dnia ... 2005 r. i nie przedłożeniem żądanych dokumentów i opracowań, w przedmiotowej sprawie należało w drodze decyzji nakazać J.D. i E.D. rozbiórkę, w oparciu o uwarunkowania określone w art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane, tymczasowego obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer .., położonej w miejscowości ...., o wymiarach rzutu poziomego 10,00 x 4,20 m. Jednocześnie podkreślono, że prawo budowlane nie daje organowi nadzoru budowlanego uprawnień do oceny celowości wykonanej inwestycji, jak też do oceny innych zaistniałych okoliczności m.in. poniesionych wydatków, związanych z budową itp. Od powyższej decyzji odwołali się E.D. i J.D. podnosząc, że są jedynie współwłaścicielami udziału 2/3 własności przedmiotowej działki, natomiast właścicielem pozostałej części jest gmina .... Część budynku gminy jest zdewastowana i wymaga niezwłocznej rozbiórki, gdyż zagraża ich małoletnim dzieciom. W ocenie skarżących rozbiórka walącej się części dobudówki, stanowiącej własność gminy, powinna stanowić dla PINB priorytet przy rozwiązaniu problemów na tej działce. Ponadto skarżący podkreślili, że objęty zaskarżoną decyzją obiekt tymczasowy o wymiarach 10,00 x 4,20 m służy im jako budynek do hodowli gołębi pocztowych. W związku z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa dotyczącym zakazu handlu i przemieszczania się ptactwa wskutek możliwości zarażenia się ptasią grypą nie jest możliwe rozebranie tego obiektu. .......Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ..... decyzją z dnia......2005 r. .....wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 prawa budowlanego zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy ocenił zaskarżone rozstrzygnięcie jako prawidłowe. W świetle znajdujących się w aktach sprawy materiałów, w tym protokołu oględzin i oświadczeń J.D., przedmiotowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym pokrytym onduliną, o wymiarach w rzucie poziomym 10,00 m x 4,20 m jest posadowiony na fundamencie punktowym bez trwałego połączenia z gruntem. Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 prawa budowlanego jest to tymczasowy obiekt budowlany, zdefiniowany w pkt 5 powołanego artykułu prawa budowlanego, zgodnie z którym pod tym pojęciem należy rozumieć "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem...". Stosownie do regulacji art. 28 prawa budowlanego, obowiązującego w chwili przystąpienia do realizacji kwestionowanego obiektu budowlanego tj. w 1997 r., przed przystąpieniem do jego budowy inwestor winien był uzyskać ostateczną decyzję pozwolenia na budowę, którą nie dysponuje. W związku z powyższym zasadne jest prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania w trybie art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 2 art. 48 na wstępnym etapie postępowania organ l instancji winien zbadać, czy budowa danego obiektu budowlanego jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, iż miejscowość .... jest objęta aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy ... zatwierdzonym Uchwałą Nr ....Rady Gminy ...... z dnia .... 2004 r., postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego organ l instancji nałożył na E.D. i J.D. obowiązek przedłożenia do dnia . września 2005 r. dokumentów, o których mowa w tym przepisie, informując jednocześnie w uzasadnieniu o wynikających z art. 48 ust. 4 i 49 ust. 1 i 2 prawa budowlanego konsekwencjach wykonania bądź niewykonania nałożonego obowiązku. Postanowienie to zostało doręczone zobowiązanym w dniu 28 i 30 czerwca 2005 r. Jednakże mimo upływu wyznaczonego terminu, skarżący nie przedłożyli żądanych dokumentów. W związku z tym zasadne jest nałożenie na nich obowiązku rozbiórki przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem- "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów) właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". W zakresie uwag skarżących organ odwoławczy wskazał, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwe przedłużenie terminu wyznaczonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Ponadto przedmiotem niniejszego postępowania jest objęty jedynie tymczasowy obiekt budowlany o wym. 10,00 m x 4, 20 m. zlokalizowany na działce nr..... w... Z tego względu organ odwoławczy nie może wypowiadać się w kwestii stanu technicznego "dobudówki" do budynku mieszkalnego skarżących. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie może być również brane pod uwagę rozporządzenie Ministra Rolnictwa wydane w związku z zagrożeniem ptasią grypą. Jego zakres przedmiotowy nie obejmuje bowiem legalności obiektów budowlanych, które to kwestie reguluje akt wyższego rzędu, tj. znajdująca w niniejszej sprawie zastosowanie ustawa - Prawo budowlane. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.D. i J.D. wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, że....., który jest przedmiotem postępowania został mylnie zakwalifikowany jako obiekt budowlany, podczas gdy jest to faktycznie nieco większa klatka na gołębie. Jego ustawienie nie wymagało pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, które w momencie zawieszenia gołębnika nie było wymagane. Nie jest prawdą, że klatka opiera się na fundamencie punktowym, gdyż jest ona zawieszona w powietrzu na sześciu wazonach na kwiaty. W odpowiedzi na skargę ...... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ...... wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, że przedmiotowy .....jest tymczasowym obiektem budowlanym, a jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością : stwierdzenia uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd , w myśl art.151 p.p.s.a. , skargę oddala. Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż wskazanych w skardze, ponieważ organy obu instancji naruszyły prawo. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji uznał, że organy w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału w sprawie , naruszając przepisy postępowania art. 7 k.p.a. , art.77k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. , co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję oparły się na dowodzie z oględzin dokonanych w dniu .....2003r. na przedmiotowej nieruchomości nr... w ... z udziałem skarżących i pracownika organu ( k. .... akt adm.). Z protokołu oględzin i oświadczenia złożonego przez skarżących do tego protokołu wynika , że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność . Skarżący oświadczyli, że współwłaścicielem tejże nieruchomości jest też Gmina .... . Okoliczność tę skarżący podnieśli również w swoim odwołaniu od decyzji organu l instancji . Jak wynika z akt sprawy organy prowadzące postępowanie nie ustaliły czy rzeczywiście ta nieruchomość na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt gospodarczy - ....., stanowi współwłasność i kto jest jej rzeczywistym właścicielem, gdyż w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego te okoliczności. Jeżeli okazałoby się , że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność to wówczas po pierwsze , współwłaściciele ci powinni brać udział w postępowaniu administracyjnym , a po drugie nakaz rozbiórki powinien być również skierowany do wszystkich współwłaścicieli. Organy administracji obu instancji tego nie ustaliły , gdyż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego własność przedmiotowej nieruchomości na której usytuowany jest...... Zasadą ogólną w postępowaniu administracyjnym jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu określona w art. 10 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania , a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań . Nie zapewnienie udziału wszystkim stronom postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145k.p.a. Kwestią kolejną, nie wyjaśnioną jednoznacznie przez organy obu instancji, jest ustalenie posiadania pozwolenia czy też zgłoszenia przez skarżących na wybudowanie przedmiotowego obiektu - ....... Skarżący do protokołu oględzin z dnia .........2003r. złożyli oświadczenie, że posiadają zgodę współwłaściciela na wybudowanie...... Organy administracji obu instancji nie wzywały skarżących o przedłożenie tego dokumentu i o wyjaśnienie o jaką zgodę chodzi i przez kogo ta zgoda miała by być udzielona. Organy nie podjęły też żadnych czynności z urzędu , mimo że spoczywa na nich taki obowiązek . Zresztą skarżący niezależnie od tego oświadczenia złożonego do protokołu oględzin, również do swojego odwołania od decyzji organu l instancji dołączyli kserokopię pisma z dnia ....1997r., skierowanego do Wójta Gminy . J.M. , z którego wynika , że Wójt na tym piśmie odręcznie ( bez daty) wyraził zgodę na budowę garaży wolnostojących. Wprawdzie zgoda ta dotyczyć miała garaży , jednakże z cyt. wyżej protokołu oględzin wynika , że na przedmiotowej nieruchomości nr....znajdują się trzy budynki gospodarcze i nie ma na niej garaży, a w jednym z budynków gospodarczych usytuowany jest właśnie gołębnik . W związku z tym , organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny czego dotyczyła ta zgoda Wójta Gminy.... udzielona w 1997r. na piśmie skarżących, jakiego ewentualnie obiektu dotyczyła, a także organy nie ustaliły od kiedy i w którym z tych budynków został urządzony gołębnik . Dlatego też postępowanie w tym zakresie wymaga również uzupełnienia i jednoznacznego ustalenia faktów- poddania analizie powyższego dokumentu , oraz dopuszczenia wszelkich możliwych dowodów dla ustalenia czy rzeczywiście zgoda o której mowa w tym piśmie została wydana i czy któryś z obiektów na działce skarżących został na podstawie tej zgody wzniesiony . Mając powyższe na uwadze, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające , biorąc pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie może dokonać prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji , gdyż kontrola taka następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy , w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( po. wyrok NSA z dnia 10.02.1981 r. , SA 910/80 , ONSA 1981r.nr 1 , poz.7, Komentarz pod red. T.Wosia WP LexisNexis W-wa 2005r. str.1451.14). W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), stosownie do którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na zasadzie art.200 cyt. ustawy .