II SA/Kr 84/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Grażyna Firek AWSA: Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 2, poz. 371 z późn. zm., zwanej dalej ustawa o kombatantach (...), Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił P. K. uprawnień kombatanckich przyznanych przez ZW ZBOWiD w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r. z tytułu walki o utrwalenie władzy ludowej w okresie [...] września 1947 r. do [...] grudnia 1947 r. Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. K. wskazał na istnienie podstaw zachowania przez niego uprawnień kombatanckich. Wyjaśnił, że służbę wojskową pełnił w [...] na terenie województwa [...], gdzie walczył z "[...]". Ponadto w okresie okupacji od sierpnia 1944 r. do stycznia 1945 r. był żołnierzem kompanii rezerwowej Batalionu "[...]" (oddziału partyzanckiego), wchodzącego w skład Oddziału Rozpoznawczego [...] A.K. w obwodzie "[...]" Inspektoratu S., Okręgu [...]. Wskazał także, że w 1976 r. złożył do ZBOWiD dokumenty dotyczące działalność w A.K. oraz służby wojskowej w PRL. Władze ZBOWiD uhonorowały jednakże tylko dokumenty wojskowe, przyznając mu uprawnienia kombatanckie z tytułu utrwalania władzy ludowej, przy czym dokumentów z tytułu działalności w A.K nie zwrócono mu. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. K. dołączył oświadczenia dwóch świadków - S. K. i P. P. - byłych partyzantów z [...] Obwód [...] Okręg [...] potwierdzające jego działalność konspiracyjną od sierpnia 1944 r. do stycznia 1945 r. wraz z dotyczącymi świadków kserokopiami zaświadczeń wydanych przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach (...), Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2000 r. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt: II SA/Kr 200/01, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2000 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew treści art. 7 k.p.a. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także z naruszeniem art. 77 k.p.a. nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Sąd uznał za uzasadnione dodatkowe zbadanie spornej okoliczności, czy 3 Oddział [...] walczył w okresie do [...] grudnia 1947 r., ze zbrojnym podziemiem na podstawie akt personalnych P. K., a także ustalenie przebiegu służby wojskowej z uwagi na ewentualną możliwość zastosowania art. 25 ust. 2 pakt 2 In fine ustawy o kombatantach(...). Zdaniem Sądu zbadania wymaga także domniemana działalność P. K. w A.K., na okoliczność której w postępowaniu odwoławczym przedłożył dokumenty. Nie zwalnia organu z tych czynności fakt, że w dokumentach ZBOWiD brak informacji na ten temat, ani też odwoływanie się na art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach (...), który został uznany za niezgodny z art. 2 i 23 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r. Sąd podniósł również, ze zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 3 grudnia 2001 r., OPS 11/01, którą sąd w pełni akceptuje, przewidziany w art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach (...) termin zastrzeżony do składania wniosków o przyznanie uprawnień kombatanckich nie dotyczy sytuacji, gdy weryfikowany kombatant, który uzyskał uprawnienia kombatanckie, jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" zgłasza w postępowaniu weryfikacyjnym, prowadzonym także po dniu 31 grudnia 1998 r., że zachodzą okoliczności uzasadniające po jego stronie tytuł do uprawnień kombatanckich określony w ustawie. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając w oparciu o art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach (...) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2000 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że stosownie do zaświadczenia Archiwum Straży Granicznej, P. K. pełnił służbę wojskową w 3 Oddziale [...] w okresie od [...] lipca 1947 r. do [...] września 1949 r. Z pisma Archiwum Straży Granicznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. wynika, że w zasobie Archiwum nie ma dokumentów potwierdzających udział P. K. w walkach z grupami "[...]". Kierownik podniósł, że w materiałach historycznych, między innymi w "Zarysie historii Wojsk [...]" P. D. (s. 319), podano, iż już "Pod koniec 1946 r w wyniku nieustannych akcji wojska, [...], milicji i innych organów bezpieczeństwa działalność podziemia pohitlerowskiego na ziemiach polskich zaczęła wyraźnie wygasać. Do tego czasu zdołano robić podstawowy trzon tego podziemia. W pierwszej połowie 1947 r., w wyniku dalszych aresztowań przestało ono faktycznie istnieć". Kierownik uznał, że nie sposób uwzględnić żądania P. K. zachowania uprawnień kombatanckich z uwagi na służbę w A.K. Nie jest prawdą, jak podnosił, że ZBOWiD dokumentów z tego okresu mu nie zwrócił. Organ jest bowiem w posiadaniu akt ZBOWiD dotyczących P. K., w których nie ma żadnych dokumentów potwierdzających jego udział w A.K. Nie ma o tym również żadnej wzmianki w życiorysie jak i w deklaracji członkowskiej. W przedmiocie służby P. K. w A.K. jest też negatywna opinia [...] Związku Żołnierzy Armii Krajowej Zarządu Okręgowego w [...]. Złożone natomiast na tą okoliczność oświadczenia świadków Kierownik nie mogą być uznane, gdyż złożone zostały w celu pomocy stronie w zachowaniu uprawnień kombatanckich. Wyrokiem z dnia [...] maja 2006 r., sygn. akt: II SA/Kr 237/06, wydanym w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., Nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że jego zdaniem, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób wymagany przez: przepisy k.p.a. i zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku NSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2004 r. Sąd podniósł, że skarżący nie odnosi się w żaden sposób do wskazanych przez organ administracji źródeł historycznych, nie przedstawił żadnych dowodów, ani też nie podał przyczyn, dla których przemilczał na etapie postępowania przed organami ZBOWiD działalność w szeregach A.K. czy o walkach z "[...]". Sąd uznał że, oświadczenia świadków pozostają w rażącej sprzeczności z oświadczeniami samego skarżącego zawartymi w życiorysie. Z oświadczenia P. P. wynika, że utrzymywał kontakty ze skarżącym od sierpnia do października 1944 r., to jest do czasu, gdy ze swoim plutonem przeniósł się do M., natomiast poświadczył przynależność skarżącego do A.K. także na dalszy okres - do stycznia 1945 r. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej P. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt: OSK 1748/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga P. K., wniesiona na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r., Nr [...] musiała ulec uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i procesowe. W przywołanym wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt: OSK 1748/06, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2006 r., sygn. akt: II SA/Kr 237/06 i przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., odnosi się także do naruszenia przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd ( uchwała 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., l OPS 4/05; ONSAiWSA 2006, z. 2 póz. 39, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 2006 r., SK 63/05; OTK - A 2006, nr 8, poz. 108). W ocenie NSA Sąd l instancji nie dostrzegł, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w sposób całkowicie dowolny odmówił wiarygodności oświadczeniom byłych żołnierzy Armii Krajowej potwierdzających przynależność skarżącego do tej formacji. Uzasadnił to brakiem informacji na ten temat w aktach ZBOWiD, negatywną opinią [...] Związku Żołnierzy Armii Krajowej Zarządu Okręgowego w K. oraz nie popartym niczym przeświadczeniem, że świadkowie złożyli oświadczenia by pomóc stronie, "...co jest zjawiskiem nagminnym w postępowaniu warefikacyjnym". Jak podniósł NSA stanowisko to podzielił Sąd l instancji zauważając ponadto, że oświadczenie świadka P. P. obejmuje okres do stycznia 1945 r., podczas, gdy sam świadek po październiku 1944 r. nie utrzymywał ze skarżącym żadnych kontaktów. Zgodnie z art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. - W kontekście tych warunków dopuszczalności dowodu w postępowaniu weryfikacyjnym dotyczącym uprawnień do świadczeń kombatanckich dowodem może być także oświadczenie byłych żołnierze A.K. potwierdzających przynależność strony do tej formacji zbrojnej. NSA podkreślił jednak, że oświadczenia tego nie można utożsamiać z dowodem z "oświadczenia świadka", bowiem kodeks zna jedynie ..zeznania świadka" - art. 83 k.p.a. oraz "oświadczenie strony" - wyłącznie strona może takie oświadczenie złożyć - art. 75 § 2 k.p.a. NSA uważa, że organ administracji nie dając wiary owym oświadczeniom żołnierzy A.K. powinien przesłuchać składających owe ..oświadczenia" w celu ewentualnego wyeliminowania wątpliwości, co do okoliczności wstąpienia skarżącego do A.K. pouczając ich stosownie do art. 83 § 3 k.p.a. o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Wówczas organ powinien podjąć próbę wyjaśnienia, na jakiej podstawie świadek oparł swe twierdzenia o działalności skarżącego w A.K. od października 1944 r. do stycznia 1945 r. Wartość dowodowa zeznań świadka jest zupełnie inna niż owych "oświadczeń". "Gołosłowne twierdzenie organu o nagminności nieprawdziwych potwierdzeń przynależności do podziemnych organizacji nie może być uznane za wystarczające dla podważenia i dezawuowania twierdzeń byłych, żołnierzy A.K. NSA uznał, że takie twierdzenie organu administracji może być traktowane jako próba dyskredytowania dobrego imienia składających je kombatantów, a zgodnie z preambułą do ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego "kombatantom oraz ofiarom represji należny jest głęboki szacunek wszystkich rodaków oraz szczególna troska i opieka ze strony instytucji państwowych, samorządów terytorialnych i organizacji społecznych". Ten szacunek należy się im także ze strony centralnego organu administracji rządowej, którym jest Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. NSA wskazał także, że z zawartego w aktach administracyjnych pisma Prezesa Zarządu Okręgu [...] Związku Żołnierzy Armii Krajowej z [...] września 2005 r. nie wynika wcale negatywna opinia o przynależności skarżącego do A.K., ." Odmówiono wydania opinii pozytywnej argumentując to pominięciem ..drogi służbowej" złożenia wniosku o przyznanie uprawnień, zakończeniem weryfikacji z dniem 31 grudnia 1998 r., brakiem możliwości zweryfikowania oświadczeń świadków, bowiem jeden z nich umarł, ale przede wszystkim nie wskazaniem, kiedy, przed kim i w jakich okolicznościach była składana przysięga. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich okolicznościach obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie tych kwestii właśnie w drodze przesłuchania świadka, albo. gdyby było to niemożliwe do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z przesłuchania strony (art. 86 k.p.a.). Jak wywiódł dalej NSA: "Organ administracji zdaje się nie zauważać prozaicznego z pozoru faktu - odnosząc się do braku informacji dotyczącej ewentualnej działalności skarżącego w A.K. - że w czasie uzyskiwania uprawnień kombatanckich przez skarżącego przynależność do A.K. była zaledwie tolerowana przez ówczesne władze. Skoro więc otrzymał owe uprawnienia z tytułu "utrwalania władzy ludowej", domaganie się przez niego uprawnień także z innego tytułu mogło być dla niego zbędne. Powyższe rozważania nie oznaczają, że w każdym muszą posiadać moc dowodową, przesądzając o pełnieniu służb w armii podziemnej. Jednak, trudno uznać, że organ administracji w rozpoznawanej sprawie podjął stosownie do zasady prawdy obiektywnej wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k. p. a.)- NSA podniósł, że zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach (...) nie jest trafny. Zebrany w sprawie - dostępny - materiał dowodów) nie potwierdza udziału skarżącego w walkach w grupami "[...]". NSA zauważył jednak na marginesie, że w kontekście prowadzenia w dalszym ciągu postępowań weryfikacyjnych zdumiewa fakt, iż w oparciu o § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 lipca 2004 r. w sprawie prowadzenia ewidencji wojskowej osób podlegających obowiązkowi służby wojskowej (Dz. U. nr 162. poz. 1 699) akta żołnierzy, którzy ukończyli 70 rok życia zostały zniszczone. Od powyższego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powtórnie rozstrzygający niniejszą sprawę, nie może odstąpić. W literaturze przedmiotu podkreśla się (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, pod red. T. Wosia, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis, Warszawa 2005, s.577), że Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, to jest tylko w takich, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r. l PKN 226/98, OSNAP 1999, Nr 15, poz. 486, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Sąd l instancji nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy (por. wyrok SN z 21 stycznia 1998 r., l PKN 474/98, OSNAP 2000, Nr 5, poz. 177). W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny sprawy nie został jednakże należycie ustalony przez organy administracji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia środka dowodowego lecz w myśl, art. 75 § 1 k.p.a. "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Zwrócić należy zatem uwagę, że użycie przez ustawodawcę w treści w/w przepisu sformułowania: "w szczególności" oznacza, że wyliczenie w zdaniu drugim § 1 art. 75 k.p.a. środków dowodowych nie jest zamknięte lecz stanowi wyliczenie przykładowe. Dopuszczalne są więc w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe nienazwane, jeżeli mogą się przyczynić do wykrycia prawdy obiektywnej. W szczególności dowodami tymi mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych. Skoro Kierownik Urzędu miał wątpliwości co do wiarygodności "oświadczeń świadków" wskazanych przez skarżącego P. K. co do okoliczności jego udziału w A.K. stanowiących podstawę do zachowania uprawnień kombatanckich, to aby stworzyć rzeczywisty obraz niniejszej sprawy i dojść do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązkiem Kierownika Urzędu, jako organu administracji publicznej, było wątpliwości te wyjaśnić korzystając z zeznań wskazanych przez skarżącego osób jako świadków, złożonych w trybie i według zasad ustalonych w k.p.a., jak słusznie wskazał w swym wiążącym stanowisku NSA. Zaniechanie tego rodzaju czynności dowodowych stanowi przede wszystkim obrazę jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego (dochodzenia do prawdy obiektywnej), która ma kapitalny wpływ na ukształtowanie całego procesu. Jest to także uchybienie postanowieniom art. 77 § 1 k.p.a. stanowiących uzupełnienie wspomnianej co dopiero zasady. W świetle tego ostatniego przepisu organ administracji jest obowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ zobowiązany jest posługiwać się takimi środkami dowodowymi, które umożliwiają mu przekonanie o istnieniu lub nie istnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego i poddanie go ocenie w myśl swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), może być podstawą do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. NSA w wyroku z dnia 29 września 1997 r., l SA/Wr 700/79 zasadnie podkreślił, że : "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji". Udział skarżącego P. K. w organizacji partyzanckiej jest bez wątpienia taką okolicznością. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach (...) działalność w oddziałach partyzanckich stanowi tytuł do przyznania uprawnień. W tego rodzaju sprawach, z uwagi na upływ czasu, konspiracyjny charakter i niejednokrotnie z uwagi na to, że tego rodzaju osoby były w późniejszym czasie z tego tytułu represjonowane, obowiązkiem Kierownika Urzędu ze względu na szacunek należnym kombatantom, słuszny ich interes jak i interes społeczny, było podjąć wszelkie kroki, aby te okoliczności wyjaśnić. Skoro tego Kierownik nie dokonał, to jego decyzja z dnia [...] r., Nr [...] jak i poprzedzającą ją decyzja tegoż samego organu są aktami administracyjnymi naruszającymi przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia zaś dokonane przez Kierownika Urzędu w takiej sytuacji uznać należy za dowolne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. Treść natomiast art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zobowiązywała Sąd do orzeczenia jak w punkcie II sentencji wyroku.