II SA/Kr 840/07

Sygn. akt II SA/ Kr 840/ 07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Grażyna Firek ( spr. ) Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi L. K. i R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] roku, znak [...], wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 101, art. 123, art. 124 i art. 125 k.p.a., Wójt Gminy [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] położonej w [...], na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ich ustalenie. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że L. K. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy- budowy domu mieszkalnego na ww. działce w dniu [...] roku. Dla obszaru, obejmującego działkę, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast dnia [...] roku Rada Gminy [...] ogłosiła przystąpienie do sporządzania takiego planu. Z analizy dokumentów planistycznych wynika, iż zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności wniosku o ustalenie warunków zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu, co daje podstawę do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. L. K. wniosła od powyższego postanowienia zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nie precyzując, jakiego sposobu zakończenia sprawy oczekuje. Zarzuciła, iż nic nie wiedziała o planowaniu strefy ochronnej na jej działce, co ewidentnie narusza jej prawo własności, a także działa na jej szkodę. Wskazała także, że jej rodzina obok przedmiotowej działki ma już wybudowany dom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...]roku, znak [...], utrzymało zaskarżone orzeczenie w mocy. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. "c’ rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 roku, Nr 198, poz. 1925). Organ odwoławczy przytoczył treść art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, iż daje on możliwość zawieszenia postępowania, pozostawiając ją uznaniu organu administracji. Zdaniem Kolegium, zawieszenie przedmiotowego postępowania jest uzasadnione. Zgodnie z poglądem doktryny, celowe jest zawieszanie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli miałyby one być sprzeczne z projektowanymi zapisami planu miejscowego. W projektowanym planie przedmiotowa działka znajduje się zaś w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, obejmującą m. in. ochronę ekspozycji krajobrazowej pobliskiego zespołu dworsko- pałacowego. Oznacza to, że planowana inwestycja może być sprzeczna z przyszłym planem miejscowym. Odnośnie zarzutów zażalenia organ wskazał, że nie mogą one dotyczyć niniejszej sprawy, albowiem w istocie są skierowane przeciwko procedurze planistycznej, a takich zarzutów nie może rozpoznawać Samorządowe Kolegium Odwoławcze. L. K. i R. K. wnieśli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nie precyzując, jakiej formy zakończenia postępowania sądowego się domagają. Skarżący uzasadnili skargę tym, że przedmiotowa działka nie jest objęta planem miejscowym, zaś L. K., jako osoba bezpośrednio zainteresowana, nie została poinformowana o toczącej się procedurze planistycznej. Jej zdaniem, jest to naruszenie jej własności i działanie ze szkodą dla niej. Zarzucono także, iż rodzina skarżącej w bezpośrednim sąsiedztwie ma już wybudowany dom, którego wykonania nie trzeba było uzgadniać z konserwatorem zabytków. Podniesiony został również zarzut przewlekłości postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga musiała odnieść zamierzony skutek w postaci wyeliminowania obu zapadłych w sprawie postanowień z obrotu prawnego, aczkolwiek z innych przyczyn, niż strona skarżąca w niej podniosła. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, jeżeli dotknięty jest on wadą, dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uwzględniając skargę, sąd określa na zasadzie art. 152 p.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonywany. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów skargi, podniesionych przez skarżących, a dotyczących zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego. Art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daję podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli nieruchomość, objęta zamierzeniem inwestycyjnym jednocześnie znajduje się na obszarze, dla którego sporządzany jest plan miejscowy. W ocenie Sądu, zawieszenie na podstawie omawianego przepisu, będące kompetencją, a nie obowiązkiem organu administracji publicznej, jest tym bardziej uzasadnione, jeżeli zamierzenie inwestycyjne pozostaje w sprzeczności z projektowanymi zapisami planu miejscowego. Nie można także podzielić tych zarzutów, które dotyczą procedury podejmowania uchwały w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem pozostaje ona poza granicami postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy, nie może więc na tym etapie podlegać kontroli sądów administracyjnych. Rację zatem mają organy administracji publicznej, wskazując iż tego rodzaju zarzuty mogą być podnoszone przeciw postępowaniu w sprawie sporządzenia planu miejscowego. Podobnie bez związku ze sprawą jest okoliczność, iż rodzina skarżących w pobliżu posiada już jeden dom, a z uzyskaniem stosownych decyzji co do jego wykonania nie było problemu. Oczywistym jest bowiem, że przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego zmieniają się na przestrzeni czasu, w odniesieniu do tego samego obszaru mogą więc w różnych okresach stanowić odmienne wymogi czy ograniczenia odnośnie warunków zabudowy. Oba postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, aczkolwiek poprawne merytorycznie, podlegały jednak uchyleniu ze względów proceduralnych. Organy, prowadzące postępowanie administracyjne, naruszyły bowiem prawo stron do czynnego w nim udziału. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto z uwagi na interes prawny bądź obowiązek żąda czynności organu. Art. 10 k.p.a. z kolei nakazuje organom administracji publicznej zapewnić stronom czynny udział na każdym etapie postępowania. W przypadku postanowień jedną z gwarancji udziału stron w postępowaniu jest obowiązek doręczania każdej z nich tych postanowień, które podlegają zaskarżeniu (art. 125 § 1 k.p.a.). Naruszenie opisanych zasad prowadzi do sytuacji, w której strona bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym, co daje podstawę do wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na treść art. 126 k.p.a., postępowanie administracyjne może podlegać wznowieniu również w części, zakończonej ostatecznym postanowieniem, o ile było ono zaskarżalne. W niniejszej sprawie przymiot stron postępowania przysługuje z całą pewnością wszystkim właścicielom działki nr [...], a zatem powinni oni brać czynny udział w postępowaniu, a wszelkie rozstrzygnięcia – w tym także postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania- winny im być doręczone. Jak wynika z dokumentów, okazanych przez skarżącego R. K. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 9 stycznia 2008 roku, od [...] roku był jest on współwłaścicielem przedmiotowej działki. Nie był on natomiast traktowany jako strona przez organy administracji, w tym również nie doręczono mu żadnego z postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania. Ponieważ uchybienie to stanowi wadę postępowania, dającą podstawę do jego wznowienia, Sąd był zobligowany uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, z uwagi na treść wskazanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Trzeba również zaznaczyć, iż organ drugiej instancji zaniechał ustalenia, przez kogo zostało wniesione zażalenie wobec postanowienia Wójta Gminy [...]. Nagłówek tego środka zaskarżenia wskazuje, iż wnoszą go L. K. i R. K., natomiast podpisała go wyłącznie L. K. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było wezwać skarżącego R. K. do usunięcia braku zażalenia poprzez jego podpisanie, w trybie i z konsekwencjami procesowymi, jakie wynikają z art. 64 § 2 k.p.a. Uchylenie obu postanowień oznacza w istocie przekazanie sprawy administracyjnej do dalszego prowadzenia i załatwienia co do istoty. W toku całego postępowania- nie tylko zaś w kwestii ewentualnego jego zawieszenia- organy administracji publicznej winny zwrócić szczególną uwagę na zapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie. Natomiast uzupełniając rozważania na temat zasadności zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na prace nad przygotowaniem planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daję podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego na okres maksymalnie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.