II SA/Kr 841/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w informacji rocznej z dnia 13 marca 2018 r., znak: [...], ustalił Gminnemu Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp.z.o.o. w S. na podstawie decyzji nr [...], za okres: 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2461.00 zł, w tym 2461,22 zł za zrzut ścieków komunalnych pochodzących z mechaniczno – biologicznej oczyszczalni (dz. [...], [...], [...], [...]) istniejącym wylotem do rzeki Raba w km 24+100 (dz. 678) w miejscowości D. w ilości Qmaxh=97,1 m3/h, Qmaxd=1087,8 m3/d, Qmaxr = 35 442 m3/r. Opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250,00 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,02697222 m3/s. W dniu 21 marca 2018 roku wpłynęła do organu reklamacja Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp.z.o.o. w S. od powyższej informacji rocznej, wskazując, że naliczenie opłaty stałej z pozwolenia nr SR-IV.7322.1.67.2017.MG z dnia 21 kwietnia 2017 r. jest błędne, ponieważ obecnie działa w oparciu o pozwolenie wodnoprawne nr OŚ.6341.127.2017 z dnia 8 grudnia 2017 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr [...] określił Gminnemu Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp.z.o.o. w S. na podstawie decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 21 kwietnia 2017 r. za zrzut ścieków komunalnych pochodzących z mechaniczno – biologicznej oczyszczalni ścieków (dz. [...], [...], [...], [...]) istniejącym wylotem do rzeki Raba w km 24+100 (dz. [...]) w miejscowości D., za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2461,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy - Prawo wodne oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502), jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250.00 złotych na dobą za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 97,1 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.02697222 m3/s. Stwierdzono również, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne: "Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s." W § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne "za pobór wód powierzchniowych przewidziano kwotę 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód". Opłata roczna została zatem ustalona na kwotę 2461,00 złotych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Gminny Zakład wodociągów i Kanalizacji Sp.z.o.o. w S. zarzucając naruszenie: 1/ art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez niezastosowanie; 2/ art. 273 ust. 6 oraz art. 271 ust. 5 Prawa wodnego poprzez przedwczesne zastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący na chwilę obecną nie korzysta z uprawnień wynikających z decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 21 kwietnia 2017 r. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organu administracji, Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie ustalenia i nakazania uiszczenia opłaty za zrzut ścieków komunalnych. W ocenie organu, bez znaczenia jest fakt, nieodprowadzana przez stronę skarżącą ścieków albowiem istotą obowiązku uiszczenia opłaty stałej jest pozwolenie wodnoprawne. W ocenie sądu decyzja ta jest nie do pogodzenia zasadami demokratycznego państwa prawa. Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest wykładnia przepisu art. 271 ust 1 oraz ust 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm. (dalej; ustawa). Zgodnie z art. 271 ust 1 ustawy, wysokość opłaty stałej za: 1) pobór wód podziemnych, 2) pobór wód powierzchniowych, 3) odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi - ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Z kolei przepis art. 271 ust 5 stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Przepis art. 271 ust. 1 wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (...) ustalają Wody Polskie. Treść tego przepisu jest oczywista, ustanawia on zasadę, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi a nie za potencjalną możliwość takiego odprowadzania. Zasadę ustalania opłaty za korzystanie z zasobów środowiska (wód) o której mowa w art. 271 ust 1 należy odróżnić od zasady ustalania wysokości tej opłaty o której mowa w art. 271 ust 5 ustawy. Jest oczywistym, że wobec niemożliwości dokładnego pomiaru ilości ścieków odprowadzanych do wód przez posiadaczy pozwolenia wodnoprawnego, obliczenie opłaty stałej musi zakładać pewne założenia i uproszczenia. Zapewne z tego powodu ustawodawca posłużył się założeniem "możliwości" legalnego wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi tj. możliwości dokonania takiego wprowadzenia, które wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Nie można jednak z zasady dotyczącej ustalania wysokości świadczenia wywodzić zasady samej wymagalności tego świadczenia, tj. z zasady ustalania wysokości opłaty kreować zasadę dotyczącą powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Zdaniem sądu z przepisów tych w żaden sposób nie wynika, że opłatę ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a do tego sprowadza się stanowisko organu – bycie adresatem pozwolenia wodnoprawnego implikuje nałożenie opłaty, niezależnie od tego czy adresat tego pozwolenia faktycznie korzysta z wód poprzez wprowadzanie do nich ścieków. Z przepisów tych wynika, że opłatę ustala się za korzystanie z wód tj. pobór lub odprowadzanie na podstawie pozwolenia wodnoprawnego tj. dopiero korzystanie z wód implikuje obowiązek ponoszenia opłat, co do wysokości obliczanych na podstawie art. 271 ust 5 ustawy. Dalej wskazać należy, iż opłaty za korzystanie z wód (pobór wód lub wprowadzanie do nich ścieków) ma charakter danin publicznych tj. danin nakładanych na niektóre podmioty z mocy prawa. Na taki właśnie charakter opłat wskazuje art. 300 ust. 1 ustawy prawo wodne, zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Natomiast zgodnie z art. 301 tej ustawy, opłaty za usługi wodne oraz opłaty podwyższone podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazać też należy, iż zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne, uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08). Jest to świadczenie zależne nie od woli danego podmiotu, lecz od zakresu podmiotowej i przedmiotowej regulacji ustawowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 22/03). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek (po. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdański a dnia 1 sierpnia 2018 r II SA/Gd 297/18). Wskazać też należy, iż wykładnia przepisów nie usprawiedliwia rozstrzygania przez organy administracji wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 7a ust. 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Do zasady tej nie zastosował się organ wydając decyzję będącą przedmiotem kontroli sądu. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko, o którym mowa wyżej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.