II SA/Kr 842/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Agnieszka Nawara –Dubiel Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi Firma A Sp. z o.o w T. na decyzję Dyrektora Firma B z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, informacją roczną nr [...], [...] [...], z dnia 20 marca 2018 roku, znak: [...], ustalił T. Wodociągom sp. z o.o. w T. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 13 czerwca 2013 roku, znak: [...], za okres 1 stycznia 2018 r, - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł, za pobór wód podziemnych z 17 studni ujęcia T.-Ś. do celów zbiorowego zaopatrzenia w wodę mieszkańców aglomeracji T. i okolic. W reklamacji [...] Wodociągów sp. z o.o., wskazano, iż decyzja wodnoprawna [...] została częściowo zmieniona decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 5 grudnia 2017 roku znak: [...], co nie zostało uwzględnione w informacji rocznej znak: [...], a tym samym opłata została ustalona na podstawie nieaktualnych wartości poboru. [...] Wodociągi Spółka z o.o. wnioskuje również o uwzględnienie w opłacie, iż ujęcie T.-Ś. jest ujęciem infiltracyjnym, a pobierana woda stanowi mieszaninę wody podziemnej i powierzchniowej. Spółka poddaje również pod rozwagę i prosi o analizę kwestii nawadniania ujęcia T.-Ś. przez [...] S.A., w celu uniknięcia nakładania podwójnej opłaty za usługi wodne. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 25 kwietnia 2018r. nr [...], na podstawie art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.), § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 roku, poz. 2502) oraz art. 104 kpa podtrzymał rozstrzygniecie określając spółce za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018r. opłatę stałą w kwocie [...]zł za pobór wód podziemnych z 17 studni ujęcia T.-Ś. do celów zbiorowego zaopatrzenia w wodę mieszkańców aglomeracji T. i okolic. W uzasadnieniu podano, iż w rozliczeniach z Odbiorcą usługi wodnej stosuje się jednakowy system naliczania opłat, zgodnie z zasadami ustawy Prawo wodne oraz w/w rozporządzenia. Zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo Wodne: "Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Odnosząc się do zarzutu ustalenia opłaty stałej na podstawie nieaktualnych danych maksymalnego poboru, stwierdzono, iż na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 13 czerwca 2013 roku, znak: [...], która została zmieniona w części decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 5 grudnia 2017 roku znak: [...], udzielono podmiotowi T. Wodociągi Spółka z o.o., pozwolenia na pobór wód podziemnych z 17 studni ujęcia T.-Ś. do celów zbiorowego zaopatrzenia w wodę mieszkańców aglomeracji T. i okolic w ilości: Qśr/d = 8500 m3/d, Qmax/h = 380 m3/h, Qmax/rok = 3100000 m3/rok Odnosząc się do wniosku o uwzględnienie przy wyliczaniu opłaty faktu, iż ujęcie wody T.-Ś. jest ujęciem infiltracyjnym i pobierana woda stanowi mieszaninę wody podziemnej i powierzchniowej stwierdzono, iż na mocy decyzji znak: [...], [...], podmiot uzyskał pozwolenie na pobór wód podziemnych za pomocą urządzeń 17 studni. Art. 16 pkt 68 ustawy Prawo wodne definiuje wody podziemne jako wszystkie wody znajdujące się po powierzchnią ziemi w strefie nasycenia, w tym wody gruntowe pozostające w bezpośredniej styczności z gruntem lub podglebiem. W myśl ww. artykułu wody infiltracyjne są również wodami podziemnymi. Analizując powyższe dane, najwyższą wartością poboru wyrażonego w m3/s jest wartość maksymalna godzinowa Qmax/h = 380 m3/h, która po przeliczeniu wynosi 0,105555555 m3/s i jest podstawą do ustalenia opłaty stałej. W kwestii nawadniania ujęcia wody organ podał, iż w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym została naliczona [...] S.A. opłata stała i przekazana informacja roczna o opłacie stałej za usługi wodne. W myśl art. 273 ust. 1 ustawy Prawo wodne "Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. l oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamacją, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty". Reklamację można wnieść do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji. [...] S.A. została poinformowana o możliwości złożenia reklamacji w pouczeniu do informacji rocznej ustalającej opłatę stałą za usługi wodne. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję zarzucając naruszenie: - art. 80 kpa wodnych poprzez błędne ustalenie, iż pozwolenie na dostęp do usług na pobór wód ze studni na ujęciu T. - Ś. dotyczy wyłącznie poboru wód podziemnych, a także brak jakiejkolwiek analizy w zakresie dotyczącym powierzchniowego poboru wody przez [...] S. A. dostarczanej z rzeki [...] do rowu zasilającego przedmiotowe studnie, - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymogom tego przepisu prawa, a w szczególności nie ustosunkowanie się do stwierdzeń zawartych w reklamacji skarżącego z dnia 9 kwietnia 2018 roku, co czyniło decyzję w tej części niejasną dla strony, - przepisów ustawy Prawo wodne, w tym w szczególności z art. 271 ust. 2, poprzez nieuwzględnienie w określonej zaskarżoną decyzją opłacie stałej udziału wód powierzchniowych w ogólnym poborze wody ujęciem ze studni, pomimo występowania w tych studniach wód powierzchniowych, podczas gdy wskazany przepis odnosi się i ma zastosowanie wyłącznie do ilości wody podziemnej, a w tym przypadku woda podziemna dopływająca z warstwy wodonośnej stanowi stosunkowo niewielki procent w całkowitej ilości pobieranej ujęciem wody. W uzasadnieniu podkreślono, iż opłata stała za pobór wody powierzchniowej z rzeki [...] obejmuje również tą ilość wody, która jest pobierana na potrzeby zasilania rowów infiltracyjnych na ujęciu Ś.. Występuje zatem sytuacja podwójnego stosowania opłaty za pobór tej samej pobranej wody, z tym że raz jako za wodę powierzchniową, a raz jako za wodę podziemną. [...] Wodociągi Sp. z o. o. stoi na stanowisku, że niedopuszczalne jest nakładanie podwójnej opłaty za usługi wodne zarówno w przypadku opłaty stałej, jak również opłaty zmiennej. [...] S.A. dostarczając wodę do zapewnienia nawadniania ujęcia wody "[...]" ponosi opłatę stałą za pobór wody powierzchniowej, następnie [...] Wodociągi Sp. z o. o., pobierając wodę ujęciem Ś., która w znacznej części pochodzi z infiltracji z rowów nawadniających, ponosi ponownie opłatę za pobór strumienia wody dostarczonego przez [...] S.A., tylko z tą różnicą, że naliczona opłata została ustalona wg. stawek jak dla wody podziemnej. Ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji ujęcia infiltracyjnego, choć tego rodzaju ujęcia są stosunkowo powszechne, również w części ustawy dotyczącej należności za usługi wodne nie przewidziano osobnej stawki poboru wody z tego rodzaju ujęć. Argument organu dotyczący kwalifikacji pobieranej wody jako wody podziemnej, z uwagi na to, że w pozwoleniu wodnoprawnym przedmiotowe ujęcie zakwalifikowane zostało jako ujęcie wody podziemnej, zdaniem spółki jest nie tylko sprzeczny z prawem, ale także jest krzywdzący dla podmiotu. Istotna jest okoliczność, że spółka występując z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, mając do wyboru dwa rodzaje korzystania z wód tj. pobór wody podziemnej lub pobór wody powierzchniowej, z uwagi na system poboru, musiała zakwalifikować przedmiotowe ujęcie jako ujęcie wody podziemnej. Organ pominął bardzo istotny fakt, iż w załączonej na potrzeby wydania pozwolenia wodnoprawnego dokumentacji tj. operacie wodnoprawnym oraz dokumentacji hydrogeologicznej, infiltracyjny charakter ujęcia został udokumentowany. Informacje na ten temat, zawarte są również w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym tj. decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 13 czerwca 2013 r., znak: [...] Ogólnie znane przypadki, w których woda pobierana np. ze zbiornika sztucznego (np. wyrobisko pożwirowe) traktowana jest jako podziemna, z uwagi na to, że to wody podziemne zasilają ten zbiornik. Tak więc na potrzeby opłat należy traktować tę wodę jako podziemną, pomimo, że jej pobór odbywał się urządzeniami typowymi do poboru wody powierzchniowej. W przypadku ujęcia T. - Ś. zachodzi dokładnie odwrotna sytuacja, główne źródło wody pobieranej ujęciem stanowią wody powierzchniowe (88,3%), pomimo, że są one pobierane za pomocą urządzeń typowych do poboru wody podziemnej. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej pr.wod.), w szczególności art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 271 ust. 2 i 3, a także § 1 ust. 1 oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 roku, poz. 2502). Pierwszy z wymienionych przepisów statuuje zasadę, w myśl której opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Art. 271 ust. 2 pr. wod. stanowi, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Z kolei § 15 pkt 2 rozporządzenia precyzuje, że do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: 1) za pobór wód podziemnych – [...] zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód; 2) za pobór wód powierzchniowych – [...] zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Abstrahując w tym miejscu od kwestii samej zasadności ustalenia opłaty stałej za usługi wodne w niniejszym przypadku (będzie o niej mowa niżej), należy zauważyć, że wysokość tej opłaty została wyliczona – zdaniem Sądu – wadliwe. Pozwolenie wodnoprawne z dnia 5 grudnia 2017 r. zezwala na pobór wód w ilości nieprzekraczającej Qmax h=380,0 m3/h; Qśr d=8500,0m3/d, Qmax/rocz=3100 000,0m3/rok. Organ przyjął za punkt odniesienia maksymalną wartość godzinową (380 m3/h) i – przeliczywszy ją na m3/s – 0,1055555555 m3/s – uznał, że jest to maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu, jest to nieprawidłowe, bowiem nie jest tak, że na podstawie odnośnego pozwolenia wodnoprawnego skarżąca może pobierać wodę w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 365 dni i maksymalnej godzinowej wartości poboru; innymi słowy, skarżąca nie może stale, przez cały czas "wykorzystywać" maksymalnej godzinowej wartości poboru – wchodzi bowiem w rachubę drugie i trzecie dalej idące ograniczenie w postaci zakazu przekroczenia średniodobowej i rocznej wartości poboru. Zdaniem Sądu, maksymalna roczna (a nie godzinowa) wartość poboru, jako stanowiąca dalej idące ograniczenie, winna być punktem odniesienia dla ustalenia maksymalnej ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Odmienne założenie, przyjęte w zaskarżonej decyzji, prowadzi do naruszenia art. 271 ust. 2 pr.wod. Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 271 ust. 2 pr.wod. w kwestii dotyczącej nieuwzględnienia w określonej zaskarżoną decyzją opłacie stałej udziału wód powierzchniowych w ogólnym poborze wody ujęciem ze studni, pomimo występowania w tych studniach wód powierzchniowych, w tym co do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie tych kwestii i ich nieodpowiednie uzasadnienie w decyzji administracyjnej. Podnoszona w skardze okoliczność, dokumentowana ekspertyzami i obliczeniami, iż woda podziemna dopływająca z warstwy wodonośnej stanowi stosunkowo niewielki procent w całkowitej ilości pobieranej ujęciem wody powierzchniowej, nie ma znaczenia dla istoty sprawy, ponieważ art. 16 pkt 68 ustawy Prawo wodne definiuje wprost wody podziemne jako wszystkie wody znajdujące się po powierzchnią ziemi w strefie nasycenia, w tym wody gruntowe pozostające w bezpośredniej styczności z gruntem lub podglebiem. W myśl ww. artykułu wody infiltracyjne są zatem wodami podziemnymi. Z kolei art. 20 definiuje wody powierzchniowe jako wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne oraz śródlądowe wody powierzchniowe, a te ostatnie w myśl art. 21 dzielą się na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące. Zatem wskazywanych przez stronę okoliczności ustawa nie rozróżnia w zakresie przyporządkowania wód podziemnych i powierzchniowych, a zatem nie ma żadnych podstaw prawnych do proporcjonalnego ujmowania wód powierzchniowych w naliczanej w przedmiotowej decyzji opłacie. Nadto z tego również powodu okoliczność, iż spółka ponosi opłaty z tytułu uzyskanego pozwolenia także na pobór wód powierzchniowych, pozostają relewantne dla wymierzenia opłaty za pobór wody podziemnej. W ponownym postępowaniu w sprawie organ obowiązany będzie przeprowadzić obliczenia co do wysokości opłaty, uwzględniając ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.