II SA/Kr 843/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem B. N. z dnia 15.05.2012r., wzywającym organ administracyjny do interwencji w związku z występującymi nieprawidłowościami na działce nr [...] i [...] oraz w budynku przy ul. B. w K.. Poinformowała ona organ, że w sąsiedztwie jej działki, powstaje nowy budynek o zmienionych wymiarach i przeznaczeniu; zamieszkiwany jest przez dwie osoby; nie ma w nim wody ani ubikacji; posiada prowizoryczne szambo. B. N. przeszkadza spływająca na jej nieruchomość z sąsiedniej działki woda. Obawia się również szczurów wylęgających się w znajdującym się na sąsiedniej działce składziku węgla. Strona podnosi również w piśmie tym, że posadzona przez sąsiadkę – S. S. roślinność, stanowi zagrożenie dla jej ogrodzenia. Pismem z dnia 27 czerwca 2012r. UM poinformował, że w sprawie budowy (odbudowy) budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. B. w K., położonego na działce nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] nie odnotowano żadnego wniosku S. S. o wydanie pozwolenia na budowę dla tej nieruchomości. W dniach 25 maja 2015 r. i 24 sierpnia 2012r. PINB przeprowadził przy ul. B. w K. oględziny w przedmiocie zlokalizowanego na dz. nr [...] budynku mieszkalnego.(k. 6 i 43 a.a. PINB). Następnie organ I instancji ustaliwszy, że S. S. nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę dot. przedmiotowej inwestycji, postanowieniem z 12 września 2012r. (znak: [...]), w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., wstrzymał przedmiotowe roboty budowlane oraz nałożył na inwestora – S. S. obowiązek przedłożenia w PINB dokumentów umożliwiających wdrożenie postępowania legalizacyjnego w terminie do dnia 31 października 2012r. S. S., przesłuchana w dniu 9 października 2012r. w charakterze podejrzanej wyjaśniła, że podczas przeprowadzania remontu okazało się, że przedmiotowy obiekt wymaga dalej idących prac niż się początkowo spodziewała. S. S. nie miała wiedzy o potrzebie uzyskania pozwolenia na taki remont. Decyzją z dnia 6 maja 2014 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał inwestorowi: S. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 4,26 m x 7,45 m, położonego na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] zlokalizowanego przy ul. B. w K., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-administracyjnej, wobec braku wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12.09.2012r. (znak: [...]). W uzasadnieniu opisano przebieg i rezultat przeprowadzonych na ww. działce czynności kontrolnych (protokół oględzin z dnia 25.05.2012r. oraz 24.08.2012r.) Następnie organ I instancji, w konkluzji swoich rozważań polegających na przytoczeniu brzmienia przepisu art. 48 ustawy prawo budowlane stwierdził zasadność orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia S. S. wyjaśniła, że nie popełniła żadnego przestępstwa remontując stary dom (...) żeby mieć gdzie mieszkać. Podała, że zmniejszyła kubaturę, rozebrała z dachu starego domu azbest i wycięła, za zezwoleniem na działce drzewa. Stwierdziła również, że przeprowadziła remont, a nie samowolę budowlaną (...) Odwołująca się opisała także otaczającą ją niesprawiedliwość społeczną polegającą na tym, że "jeden może stawiać kolosy bez planów, drugi może mieszkać w nieodebranym domu bez planów na wodę? A wodę ma bo mają pieniądze". Po rozpatrzeniu odwołania od ww. rozstrzygnięcia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 20 maja 2015r. (znak: [...]), w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 i art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., póz. 1409, ze zm., dalej: u.p.b.), utrzymał pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że inwestor dokonał budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b., bowiem w wyniku wykonanych prac powstał nowy obiekt budowlany z innych materiałów oraz o innych wymiarach, co wyklucza zakwalifikowanie ich jako remont czy przebudowę. Przywołując brzmienie art. 48 u.p.b. WINB wskazał, że nakaz rozbiórki, który jest najdotkliwszym sposobem likwidacji samowoli budowlanej nie jest orzekany obligatoryjnie. Poprzedzony musi zostać zbadaniem prawnej możliwości legalizacji obiektu budowlanego. Dlatego też PINB wydał w dniu 12 września 2012 r. postanowienie, którego do dnia wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie wykonał, ani nie przedstawił żadnego dokumentu, który wskazywałby, iż poczynił starania celem realizacji obowiązku wskazanego postanowieniem PINB. Zatem, wobec bierności inwestora, w ocenie organu II instancji należało zastosować przepis art. 48 ust. 4 u.p.b. Ponadto, zdaniem WINB, przy rozstrzyganiu tej sprawy żadne okoliczności życiowe (tj. sytuacja finansowa, osobista czy zdrowotna) nie mogą być brane pod uwagę. S. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 w zw. art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., póz. 267), /dalej k.p.a./, poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w efekcie uznanie, iż prace remontowe przeprowadzone w budynku zlokalizowanym przy ul. B. w K. miały charakter przebudowy i zostały wykonane w drodze samowoli budowlanej, w sytuacji gdy takie działanie nie miało miejsca; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB w K., którą nakazano skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] obr. [...], w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie poinformował strony postępowania w postanowieniu z dnia 12 września 2012 roku znak: [...] o skutkach niewypełnienia obowiązków przewidzianych w pkt III postanowienia, co spowodowało, iż skarżąca nie zdawała sobie sprawy, że w wyniku niewypełnienia tych obowiązków orzeczony zostanie nakaz rozbiórki jej domu; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013r., póz. 1409, ze zm.), /dalej: Pr.Bud./ poprzez uznanie iż prace remontowe, które w efekcie doprowadziły do zmniejszenia istniejącego budynku za budowę nowego budynku w rozumieniu przepisów budowlanego, w sytuacji gdy przeprowadzone prace nie wykraczały poza granice istniejących wcześniej zabudowań; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 2, 3 i 4 Pr.Bud. poprzez ich niewłaściwą wykładnie i uznanie, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nakładającym na inwestora obowiązek przedłożenia w PINB w K. dokumentów związanych z budową budynku mieszkalnego nie jest koniecznym poinformowanie strony o sankcji w przypadku niewypełnienia tych obowiązków. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, przy czym organ uznał za konieczne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego, albowiem skarżąca nie dopełniła nałożonych na nią, postanowieniem z dnia 12 września 2014r., obowiązków. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.). Zasada ta została skonkretyzowana w art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wymagające wyjaśnienia okoliczności nie zostały ustalone. Zadaniem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy obiekt będący przedmiotem postępowania (lub jego cześć) został zrealizowany samowolnie, jeśli tak to w jakim zakresie, czy na jego realizację niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia oraz czy nie wystąpiły przesłanki z art. 29 ust. 2 pkt 1 u.pr.b. Po pierwsze orzekające w sprawie organy administracyjne w ogóle nie odniosły się do podnoszonych w toku postępowania (a także w odwołaniu) twierdzeń S. S., iż dokonała ona remontu starego domu, posadowionego na dz. nr [...]. Z kolei na rozprawie przed Sądem podniosła, że budynek jest posadowiony na tym samym fundamencie, drewniane ściany zostały wymienione na ściany z pustaka, więźba dachowa jest częściowo nowa (...). Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: 1) remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. W niniejszym postępowaniu należało przede wszystkim ustalić relację pomiędzy starym obiektem (jego częścią mieszkalną), na którego istnienie wskazuje zarówno skarżąca jak i autorka donosu – B. N., a obecnie istniejącym. Należało zatem porównać wymiary tych obiektów, jednoznacznie ustalić co i w jakim zakresie podlegało wymianie w ramach remontu, czy i dlaczego można te roboty zakwalifikować (lub też nie można) jako remont, jakie dokładnie elementy starego budynku zostały, a co zostało zrealizowane przez skarżącą jako elementy całkowicie nowe. Organ I instancji dokonał oględzin przedmiotowego obiektu i opisał jego aktualny stan techniczny. Na tej podstawie oraz w oparciu o treść kierowanych do organu pism osób trzecich (pismo z 15 maja 2015r.) organy przyjęły, że wykonane przez inwestora roboty wypełniają definicję budowy. To, że przepis art. 75 § 1 k.p.a. dozwala organom administracji na swobodny dobór środków dowodowych nie oznacza, że istotne ustalenia mogą być poczynione z zupełnym pominięciem dostępnych dowodów bezpośrednich. Czynienie takich ustaleń na podstawie pism w sytuacji, kiedy nie ma przeszkód w przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niezwykle istotne jest wyjaśnienie jakie roboty budowlane i w jakiej dacie zostały wykonane. Ustalenie tego determinuje zastosowanie prawidłowego reżimu prawa budowlanego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zostało jednoznacznie wyjaśnione czy mamy do czynienia z remontem starego domu czy jego przebudową czy w zupełności z nową budową. Aktualny stan budynku nie został zestawiony z poprzednio istniejącym, a bez tego nie można stwierdzić, czy mamy do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na remoncie (odtworzeniu stanu pierwotnego – nawet przy stosowaniu innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym), czy też z robotami budowlanymi polegającymi na realizacji od podstaw w całości lub w części (jakiej?) nowego obiektu. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z wyżej powołaną dyspozycją art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako k.p.a.), wyrażającą jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uszczegóławiając cytowaną zasadę, art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r., II GSK 872/2008: zaniechanie przez organy administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Co istotne, przywołane wyżej regulacje powinny znaleźć swój wyraz w rozstrzygnięciu, które zawierać ma m.in. (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) podanie uzasadnienia faktycznego zapadłej decyzji. W orzecznictwie podnosi się bowiem, że: uzasadnienie, o którym mowa w art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji któregokolwiek z wymienionych elementów stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r., IV SA/Wa 1870/2008). Uzasadnienie decyzji, w tym również w ramach tych jego elementów, które odnoszą się do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia: ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania w sprawie danego przepisu prawnego oraz umożliwić ocenę prawidłowości wydanej decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008 r., VI SA/Wa 1989/2008). Wiąże się z tym konieczność zbadania przez organ, a następnie opisania w ramach uzasadnienia wydanej decyzji, tych elementów stanu faktycznego, które - ze względu na brzmienie stosownych norm prawnych - mieć będą znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe, ogólne, uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy nie wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności oraz nie przeprowadzenie koniecznego dla wyjaśnienia sprawy postępowania dowodowego powoduje, że zarówno postanowienie z dnia 12.09.2012 r., jak i zaskarżona decyzja oraz rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostały przedwcześnie. Nie jest bowiem wykluczone, że po prawidłowym ustalenia stanu faktycznego sprawy zastosowanie znajdzie inna norma prawa materialnego. Nadto Sąd pragnie zobligować organ do poszanowania jednej z naczelnych zasad k.p.a wyartykułowanej w art. 8 k.p.a., która nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, co istotne jest zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi. W szczególności na podkreślenie zasługuje pogląd WSA w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014r., IV SA/Wa 2988/13, który w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien szczególnie przyświecać organowi administracyjnemu: "Organ nie może wykorzystywać błędu strony lub jej nieporadności, nie umożliwiając jej wyjaśnienia budzących się w sprawie wątpliwości, lecz zobligowany jest do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale nader wszystko, w kontekście zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady czuwania przez te organ nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu, słuszny interes odwołującego się obywatela". Nie ustosunkowując się do lansowanego przez skarżącą stanowiska, że przeprowadziła remont starego budynku organy administracyjne orzekające w sprawie naruszyły ww. przepisy. Kierując się wskazanymi wyżej wytycznymi organ administracyjny przeprowadzi postępowanie administracyjne, zgodnie z wszelkimi wymogami zawartymi w k.p.a. Dopiero do szczegółowo i dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego w sprawie zastosuje odpowiednią normę prawa materialnego, bacząc przy tym, by konstytucyjne gwarancje przyznane każdemu obywatelowi nie zostały uszczuplone na skutek automatycznego, by nie rzec ślepego, stosowania norm prawa budowlanego o charakterze sankcjonującym, których zastosowanie rodzi często nieodwracalne skutki prawne o bardzo daleko idących konsekwencjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, nie mogły się ostać, jako że przy ich wydaniu doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie, Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji za konieczne. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obu instancji należało uchylić.