II SA/Kr 843/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję nr: [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej W. M. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją z dnia 16 stycznia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 a oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także na podstawie art. 104 K.p.a. nałożył na W. M. obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego – namiotu o wymiarach 7,10 m x 5,50 m na działce nr [...] w miejscowości T. gmina Z. zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania kontrolno - wyjaśniającego, w trakcie którego w dniu 6.11.2013 r. przeprowadzono na terenie nieruchomości kontrolę. Stwierdzono istnienie sześciu obiektów budowlanych tj. budynek murowany dwukondygnacyjny, łącznik parterowy, obiekt budowlany, kotłownia oraz dwa namioty, w których prowadzona jest działalność usługowa polegająca (zgodnie z szyldem reklamowym) na: "[...] - konstrukcja agregatów tynkarskich, podzespoły, części zamienne, serwis agregatów tynkarskich, obróbka mechaniczna: tłoczenie, frezowanie, cyfrowe gięcie rur, naprawa sprzętu AGD i elektronarz". Podczas kontroli dokonano obmiaru obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] w T. . Właścicielka działki okazała do akt sprawy kserokopię mapy stanowiącej plan realizacyjny budynku mieszkalnego - załącznik do decyzji nr [...]/81 z dnia 18.05.1981 r. wydanej przez Naczelnika Gminy Z. z zaznaczoną rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego oraz budynkiem gospodarczym znajdującym się w centralnej części działki. Oświadczyła, że przedmiotowy namiot stanowi konstrukcję stalową przykrytą plandeką. Wcześniej w miejscu namiotu istniał tzw. "foliak" wykorzystywany pod uprawę kwiatów. Obiekt istniał od przełomu lat 60/70 ubiegłego wieku, natomiast około roku 1994 zniszczoną folię zamieniono na plandekę, nie zmieniając konstrukcji stalowej. Podczas oględzin w dniu 17 listopada 2015 r. ustalono, że firma rodzinna "[...], sp. j." w T. ul. [...] działa od roku 2012 r. W. M. od roku 1994 prowadzi na terenie posesji usługi ślusarskie. W centralnej części działki w odległości 3,0 m od granicy z działką sąsiednią tj. [...] w T. znajduje się budowla - namiot o wym. 7,10 m 5,50 m. Namiot powstał w miejscu poprzednio istniejącego namiotu foliowego. Posiada konstrukcje stalową, nie posiada wylewki. Słupy zostały zamontowane na gruncie. Aktualnie obiekt wykorzystywany jest, jako magazyn części do agregatów. W obiekcie znajduje się instalacja elektryczna - oświetleniowa. W celu zgromadzenia dokumentów istotnych do akt sprawy załączono kserokopię dwóch fotogrametrycznych zdjęć lotniczych (oryginały w posiadaniu PINB) dla działki nr [...] w T. , wykonanych w dniu 24.09.1993 r. oraz w dniu 15.04.2003 r., uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Głównego Geodety Kraju. Na podstawie dostarczonych zdjęć lotniczych ustalono, iż 24.09.1993 r. w miejscu aktualnie istniejącego namiotu znajdował się obiekt budowlany, natomiast w roku 2003 r. brak jest obiektu wyglądającego tak jak przedmiotowy namiot. Tym samym zachodzi przypuszczenie, iż w okresie od 1993 r. do 2003 r. obiekt mógł zostać rozebrany i po roku 2003 postawiony na nowo. Zaznaczyć należy ponadto, iż zmianie uległo pierwotne przeznaczenie obiektu z funkcji gospodarczej - uprawa roślin - na obiekt magazynowy dla części do agregatów. Z uwagi na fakt, iż właściciel działki W. M. nie legitymowała się dokumentami potwierdzającym legalność istniejącego namiotu magazynowego o wymiarach 7,10 m x 5,50 m w T. , koniecznym stało się wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia zaistniałych nieprawidłowości oraz dokonanie niezbędnych czynności w celu doprowadzenia przedmiotowej budowli do stanu zgodnego z prawem. Przepisy obowiązującej ustawy - Prawo budowlane dopuszczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów, po spełnieniu odpowiednio przesłanek określonych w art. 48 i 49 ustawy. Postanowieniem nr [...] z dnia 15.06.2016 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazano W. M. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji oraz zobowiązano do przedłożenia w określonym terminie wymaganych prawem dokumentów tj. m.in. zaświadczenia Wójta Gminy Z. o zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zobowiązany winien był również dostarczyć dokumenty wynikające z art. 33 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Pouczono, iż do opracowania należy załączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W. M. została poinformowana, że jeżeli zostaną przedstawione w wyznaczonym terminie wymagane dokumenty oraz wniesiona stosowna opłata legalizacyjna, której wysokość zostanie ustalona w drodze odrębnego postanowienia (w tym wypadku opłata wynosi 125.000 zł jako budowa budowli kategorii VIII - budowle) - organ nadzoru budowlanego będzie mógł zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Termin wskazany w postanowieniu [...] z dnia 15.06.2016 r. wydanym przez PINB, został wyznaczony do dnia 30.10.2016 r. Zaznaczyć należy, iż do tego dnia nie wpłynęły do sprawy żadne dokumenty mogące świadczyć o fakcie, przystąpienia przez właściciela do legalizacji budowli. Nie wpłynęło również żadne pismo z prośbą o prolongatę terminu dostarczenia wymaganych przez PINB dokumentów. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. M. domagając się jej uchylenia. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że trafne są ustalenia PINB, że na zdjęciach lotniczych z dnia 24 września 1993 r. w miejscu aktualnie istniejącego namiotu znajdował się obiekt budowlany, natomiast na zdjęciach wykonanych w dniu 15 kwietnia 2003 r. brak jest obiektu wyglądającego jak przedmiotowy namiot. A zatem organ będąc w posiadaniu zdjęć lotniczych stoi na stanowisku, że w latach 1993 -2003 obiekt widoczny na zdjęciach z dnia 24 września 1993 r. został rozebrany, a obecnie istniejący został wybudowany na nowo po 15 kwietnia 2003 r. Stwierdzić zatem należy, że ze zgromadzonego materiału wynika, iż roboty budowlane przy budowie w/w namiotu rozpoczęto i zakończono pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przedmiotowego obiektu zdaniem organu nie można zakwalifikować jako budynku, gdyż w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy, jest to wyłącznie taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie posiada wszystkich elementów konstrukcyjnych wskazanych w ustawowej definicji budynku, nie sposób zakwalifikować go do tej kategorii, obiektów budowlanych. Ponadto obiekt ten nie spełnia także definicji obiektu małej architektury zawartej w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. W ocenie organu przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi budowlę zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. W niniejszym stanie faktycznym mamy więc do czynienia z samowolą budowlaną. Na podstawie pisma Wójta Gminy Z. z dnia 22 maja 2015 r. ustalono, że obszar, na którym zlokalizowana jest działka ewid. nr [...] w T. oznaczony jest symbolem [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem MWINB powyższa informacja spełnia przesłankę umożliwiającą możliwość legalizacji w trybie art. 48 u.p.b. W związku z powyższym, aby uczynić zadość przepisom wyrażonym w art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. organ I instancji prawidłowo wydał w dniu 15 czerwca 2015 r. postanowienie, którym wstrzymał W. M. prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał ją do przedłożenia określonych dokumentów dotyczących przedmiotowego obiektu w terminie do dnia 30 października 2016 r. W zakreślonym powyższym postanowieniem terminie zobowiązana nie przedłożyła jednak wymaganych dokumentów. Powyższe spowodowało, że w niniejszej sprawie zaszła okoliczność określona w art. 48 ust. 4 u.p.b., zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła W. M. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez bezzasadne ustalenie przez organ, że obiekt został wzniesiony po 15 kwietnia 2003 r., w sytuacji gdy obiekt ten istniał nieprzerwanie od przełomu lat 60/70 XX wieku, a powyższe błędne ustalenie skutkowało zastosowaniem niewłaściwego reżimu prawnego w niniejszej sprawie. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji o nakazie rozbiórki obiektu. Nakaz ten wydano na podstawie art. 48 ust 1 w związku z art. 48 ust 4 ustawy Prawo budowlane (dalej; ustawa) - wobec nieprzedłożenia przez inwestora żądanych w procesie legalizacji dokumentów. Zdaniem sądu organy administracji obu instancji nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, iż tryb, w jakim prowadziły postępowanie w przedmiocie legalizacji przedmiotowego obiektu był trybem właściwym a to w związku z kategorią obiektu, który był przedmiotem postępowania. Właściwe zakwalifikowanie danego obiektu budowlanego zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej jest kwestią podstawową, gdyż determinuje tryb w jakim jest prowadzone postępowanie mające na celu jego legalizację bądź rozbiórkę. Przepisy ustawy przewidują dwa tryby postępowań, służące do realizacji w/w celów tj legalizacji bądź rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Pierwszy, mający zastosowanie do postępowań wobec realizacji obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę (art 48 ustawy) i drugi, stosowany wobec obiektów budowlanych lub ich części realizowanych bez wymaganego zgłoszenia (art. 49b ustawy). Tryb legalizacji na postawie art. 50 i 51 ustawy dotyczy innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 przypadków, a zatem nie realizacji obiektów budowlanych lub części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.. Ten ostatni przepis z pewnością w przedmiotowej sprawie nie będzie maił zastosowania. Postepowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 48 oraz art.49b ustawy, wykazują istotne różnice co do dokumentów jakie inwestor ma przedłożyć celem legalizacji obiektu. Także warunki w zakresie uciążliwości, jakie na inwestora są nakładane przez organ jako warunek legalizacji obiektu - w zakresie wysokości opłaty legalizacyjnej są w tych postępowaniach różne. Przedmiotowy obiekt zakwalifikowanego został przez organ, jako budowla a opisany jako namiot o wymiarach 7,10x5,50 o konstrukcji stalowej bez wylewki ze słupami zamontowanymi na gruncie. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 ustawy tymczasowym obiekcie budowlanym – to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zgodnie natomiast z art. 29 ust 1 pkt 12 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Obiekt taki podlega zgłoszeniu (art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy). Do tymczasowych obiektów budowlanym należy zaliczyć zatem niepołączone trwale z gruntem przekrycie namiotowe. Warunkami w jakich obiekt taki jest zwolniony z pozwolenia na budowę i objęty procedurą zgłoszeniową to brak trwałego związania z gruntem oraz zamiar inwestora, by obiekt ten został rozebrania bądź przeniesiony obiektu w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Do doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w tym okresie (180 dni od rozpoczęcia budowy) obiekt, który odpowiada w/w cechom a zrealizowany w ramach samowoli budowlanej podlega legalizacji w oparciu o przepis art. 49b ustawy. Stosowanie wobec obiektu trybu z art. 48 ustawy jest uprawnione wtedy, gdy organ ustali, że obiekt jest trwale związany z gruntem lub rozstał zrealizowany w okresie dłuższym niż termin wskazany w art. 29 ust 1 pkt 12 ustawy. Konieczne w tym zakresie są zatem precyzyjne i jednoznaczne ustalenia organu nadzoru budowlanego. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ustaleń takich organy obu instancji nie dokonały. Opis obiektu jaki dokonał organ - namiot o wymiarach 7,10x5,50 o konstrukcji stalowej bez wylewki ze słupami zamontowanymi na gruncie, nie pozwala na dokonania oceny czy jest on trwale związany z gruntem. W ocenie sądu cechę trwałości związania z gruntem, wskazać należy upatrywać w tym, że obiekt taki (trwale związany z gruntem) powinien posiadać połączenie z gruntem, dokonane w takim stopniu, że odłączenie takiego obiektu od gruntu spowodowałoby jego zmianę w sensie technicznym - uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie obiektu w innym miejscu (por. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., II OSK 1233/09). Organy obu instancji prowadząc postępowanie w stosunku do przedmiotowego obiektu, nie dokonały oceniły tej cechy tj. cechy trwałości związania tego obiektu z gruntem – w szczególności, czy stopień tego związania, opisanego jak mowa wyżej jako zamontowanie (w ocenie sądu - osadzenie) na gruncie uniemożliwia demontaż tego obiektu bez zmiany jego cech konstrukcyjnych uniemożliwiających jego przeniesienie w inne miejsce – co jest podstawową cechą pozwalającą zaliczyć dany obiekt do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych które są objęte procedurą zgłoszeniową a zatem podlegają legalizacji w oparciu o art. 49b ustawy. Organy nie ustalił także sposób jednoznaczny drugiej cechy, o której mowa wyżej tj. daty realizacji obiektu. Dokonano jedynie ustaleń, że przedmiotowy obiekt został posadowiony na miejscu wcześniejszego obiektu tam zlokalizowanego (namiotu foliowego) po 2003 r. Datę tą organ ustalił w oparciu o fotografię lotniczą z 2003 r., na której przedmiotowego obiektu nie ma. Jednakże po 2003 r. obiekt mógł być zrealizowany w dowolnym czasie tj. tak w okresie znacznie poprzedzającym zainicjowanie niniejszego postępowania jak i w czasie stosunkowo nieodległym. Brak w aktach sprawy jakiegokolwiek materiału dowodowego by okoliczność tą stwierdzić a ma ona znaczenie do prawidłowego zakwalifikowania obiektu - w konsekwencji zastosowania prawidłowego tryby zmierzającego do legalizacji, bądź nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Ponownie zapoznając sprawę organ ustali cechy o których mowa wyżej tj. stopień związania obiektu gruntem oraz datę realizacji obiektu, co pozwoli na wdrożenie prawidło0wego trybu postępowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art.. 145 § 1 pkt 1 lit c orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.