II SA/Kr 844/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA: Magda Froncisz Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi E.K. i T.K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących E.K. i T.K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 844/15 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 3 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw ( DZ. U. z 2007 r., nr 99, poz. 665) oraz na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w dniu 28 lipca 2014 r., wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą odmówiono inwestorowi T. K. udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego: budynku magazynowego oznaczonego nr [...] wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K. bez decyzji pozwolenia na budowę oraz nakazano rozbiórkę budynku magazynowego oznaczonego nr [...] wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K.. W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. K. i T. K.. Wnioskowali o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r., nr CXV/1555/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogiła". Decyzją nr [...] z dnia 20 maja 2015 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na T. K. "obowiązek rozbiórki parterowego, niepodpiwniczonego budynku magazynowego o konstrukcji stalowej, o wymiarach 8,3 m x 15,0 m, wskazanego w zgłoszeniu do użytkowania jako nr [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] ul. Z. w K., zrealizowanego bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę." W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w jego ocenie PINB prawidłowo uznał, iż legalizacja przedmiotowego budynku magazynowego oznaczonego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K. powinna mieć miejsce z zastosowaniem art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. WINB podkreślił jednak, że organ nadzoru budowlanego nie nakłada obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, automatycznie. Zasadą jest bowiem przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki. W związku, z tym, że inwestor nie dołączył do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie wymaganych dokumentów, PINB postanowieniem z dnia 26 października 2009 r., znak: [...] nałożył na P. T. K. obowiązek przedłożenia: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w budynku gospodarczego oznaczonego nr [...], inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z przyłączami, naniesionymi odległościami od innych obiektów budowlanych zlokalizowanych na przedmiotowej działce, od granic sąsiednich posesji i obiektów budowlanych sąsiednich posesji będących w stresie oddziaływania oraz oświadczenia Inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego. W celu umożliwienia realizacji tego obowiązku PINB na wniosek inwestora, postanowieniem z dnia 15 czerwca 2010 r. zawiesił postępowanie. Następnie postanowieniem z dnia 12 września 2012 r., podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Po wcześniejszym powiadomieniu stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, PINB w dniu 28 lipca 2014 r. wydał skarżoną decyzję. Inwestor do dnia wydania skarżonej decyzji nie przedłożył bowiem dokumentów wymaganych w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie na mocy art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, tym samym udzielenie przez organ I instancji pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego oznaczonego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K. nie było możliwe. Organ II instancji wskazał, że procedura legalizacyjna jest prawem, nie obowiązkiem Inwestora i wymaga podjęcia przez niego określonej aktywności. Wynikająca z art. 3 wyżej wymienionej ustawy procedura może zakończyć się dwoma alternatywnymi rozstrzygnięciami: pozwoleniem na użytkowanie samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem WINB przepis ten nie przewiduje wydania decyzji jednocześnie odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie i nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Z tego względu wydana przez PINB decyzja była nieprawidłowa w jego ocenie. Organ odwoławczy korzystając z przysługujących mu uprawnień reformatoryjnych, po myśli art. 138 § l pkt 2 k.p.a., uchylił więc skarżoną decyzję i orzekł na nowo, precyzując przedmiot obowiązku rozbiórki. W ocenie organu powyższe działanie nie narusza art. 139 k.p.a., gdyż nie powoduje pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Natomiast ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zaznaczył, że z urzędu jest mu wiadome, że wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt: IIOSK 2304/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 351/11 stwierdzającego nieważność uchwały Nr CXV/1555/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogiła". Nie mniej jednak w jego ocenie, powyższe nie stanowiło podstawy do uchylenia skarżonej decyzji. Pomiędzy wydaniem postanowienia PINB z dnia 26 października 2009 r., znak: [...], a wydaniem skarżonej decyzji upłynął bowiem wystarczająco długi okres czasu, w którym inwestor mógł podjąć działania mające na celu wywiązanie się z nałożonych na niego obowiązków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli E. K. i T. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także wnosząc o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które miały wpływ na rozstrzygniecie, a to: - art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w sprawie i brak umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, - - art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, - art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności faktycznej ustalonej w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji przy jednoczesnym brak zachodzenia okoliczności, o których mowa wart. 10 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 22.07.2015 r. organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów zawartych w treści skargi podniósł, że pomimo braku zawiadomienia przez organ odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, materiałów i żądań zgłoszonych w postępowaniu przed organem II instancji, nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy, organ II instancji nie przeprowadził w sprawie żadnych nowych dowodów, nie analizował żadnych innych materiałów czy żądań niż te, które były już znane w postępowaniu przed organem I instancji. Ponadto podkreślenia wymagała zdaniem organu okoliczność, że strona pismem PINB w K. z dnia 20 sierpnia 201 4r. została zawiadomiona o przekazaniu odwołania do organu odwoławczego, zatem miała świadomość, że sprawa jest rozpatrywana przez WINB w toku postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że skarga musiała odnieść zamierzony skutek prawny, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezsporną okolicznością jest, że przedmiotowy obiekt budowlany (budynek magazynowy) nie korzysta ze zwolnień, o których stanowią przepisy art. 29-31 ustawy - Prawo budowlane oraz aby skarżący posiadali dla wybudowanego obiektu budowlanego pozwolenie na budowę. Zasadą jest też, w przypadku budowania bądź też wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę (odpowiednio bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ), czyli w warunkach tzw. samowoli budowlanej, nakazanie przez właściwy organ rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W niniejszej sprawie jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji wskazano jednak art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665 - dalej jako ustawa zmieniająca), będący przepisem szczególnym wobec powyższej regulacji. Zgodnie z tym przepisem, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane (ust. 1); w takim przypadku, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego; w razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2); właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane (ust. 3); jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza: 1) przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, 2) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania - właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie (ust. 4); jeżeli obiekt budowlany narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie; w razie niewykonania obowiązku w terminie, organ ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 5). W świetle powyższej regulacji obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności ustalenie czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły datę realizacji budynku magazynowego oznaczonego nr [...] oraz czy prawidłowo ustalono datę wszczęcia postępowania legalizacyjnego, a więc czy zaistniały przesłanki umożliwiające zastosowanie względniejszego trybu legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika bez wątpienia, że wniosek o legalizację przedmiotowego budynku został złożony w marcu 2006 r., spełniona jest zatem przesłanka braku wszczęcia postępowania legalizacyjnego przed datą 11 lipca 2003 r. Natomiast jako okoliczność bezsporną organ II instancji wskazał, że roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem zostały zakończone po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. opierając się w tym względzie li tylko na ustaleniu organu I instancji, że budynek został wykonany na przełomie 1995/96 roku. Zauważyć jednak w tym miejscu należy, że z uzasadnienia organu I instancji nie wynika w oparciu o jakie dowody zgromadzone w sprawie powyższe ustalenie zostało dokonane. Tymczasem analiza akt postępowania przed organem I instancji wskazuje, że organ nie poczynił żadnych własnych ustaleń w tym przedmiocie, natomiast w aktach zalegają oświadczenia T. K. o treści nasuwającej wątpliwość co do faktycznego czasu zakończenia budowy przedmiotowego obiektu. Otóż w piśmie inicjującym niniejsze postępowanie, opatrzonym datą 2 marca 2006 r.(k: 11) T. K. wskazał, że zgłasza zrealizowane na swojej działce bez wymaganego pozwolenia na budowę następujące obiekty budowlane i w pozycji pod nr [...] wymienił budynek magazynowo – gospodarczy (bud.nr [...]), a jako okres jego realizacji wskazał rok 1991. W aktach (k: 46) znajduje się także oświadczenie pełnomocników T. K. z daty 19 września 2006 r., którzy potwierdzają, że faktyczny okres realizacji obiektów usytuowanych na działce skarżącego nr [...] obr. [...] jest zgodny z datami podanymi we wniosku złożonym przez inwestora do PINB w K.. Wreszcie w aktach zalega oświadczenie T. K. zaopatrzone datą 27 stycznia 2009 r. (k: 59), z którego wynika, że budowę budynku magazynowo – gospodarczego nr [...] zakończono w latach 1995/96. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1/10, w którym został wyrażony pogląd, że dla oceny możliwości zastosowania względniejszych przepisów ustawy Prawo budowlane, istotne znaczenie ma określenie, kiedy prowadzone roboty budowlane zostały zakończone, a więc kiedy stan obiektu budowlanego umożliwiał przeprowadzenie jego odbioru technicznego, potwierdzającego możliwość przekazania go do użytkowania. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tym bardziej, że sprzeczna treść wskazanych oświadczeń budzi wątpliwość czy istotnie możliwość przekazania budynku magazynowo – gospodarczego nr [...] miała miejsce pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jest to więc o tyle istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że może okazać się, iż wdrożony tryb postępowania legalizacyjnego nie tylko nie był właściwy, ale oparty na niewłaściwych przepisach obowiązujących w dacie wybudowania przedmiotowego obiektu. Powyższe wskazuje, że zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych w powyższym zakresie stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 k.p.a., czyli zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, które znajdują rozwinięcie w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To organ administracji publicznej prowadzić ma postępowanie, gromadzić dowody w taki sposób, aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i aby prowadziło to do zastosowania prawidłowych norm prawa materialnego. Nie przesadzając jednak okoliczności wymagających dodatkowego wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu, należy w ocenie Sądu zwrócić jednak uwagę na nieprawidłowości dostrzeżone w dotychczasowym postępowaniu organu I instancji. Jeżeli bowiem organ uznaje za zasadne prowadzenie postępowania w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., który jak wyżej już wskazano jest regulacją szczególną, to znaczy, że ze wszystkimi tego konsekwencjami. W ustępie 3 powołanego przepisu wskazano, że właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania. Takową dokumentację inwestor złożył w dniu 28 sierpnia 2008 r. wraz z opinią rzeczoznawcy BHP i opinią rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W aktach sprawy znajduje się nadto zaświadczenie Prezydenta Miasta o przeznaczeniu działki [...] obr. [...] w miejscowym, planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym w kontekście treści ustępu 4 i 5 powołanego przepisu budzi poważną wątpliwość, co do zasadności i celowości, wydanie przez organ I instancji postanowienia w dniu 26 października 2009 r. o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku magazynowego, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej usytuowania budynku wraz z przyłączami oraz oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane. Z ust. 4 art. 3 wynika bowiem, że jeżeli obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania właściwy organ nadzoru budowalnego wydaje decyzję pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli zaś obiekt narusza wskazane wyżej przepisy lub ustalenia planu to zgonie z treścią ustępu 5 organ w drodze postanowienia nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie, natomiast w razie niewykonania w terminie obowiązku nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Rzeczą organu w świetle przywołanej regulacji jest zatem ocena zgodności obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi oraz postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi zatem na szczególny charakter przepisu art. 3 ustawy z dnia z dnia 10 maja 2007 r. nie jest dopuszczalna jego interpretacja rozszerzająca. Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy organ administracyjny przeprowadzi i wnikliwie oceni materiał dowodowy pozwalający ustalić faktyczny termin zakończenia budowy spornego obiektu budowlanego, wynik ten z kolei zdeterminuje zastosowanie właściwego trybu postępowania legalizacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § pkt 1 c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a.