II SA/Kr 845/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A.L., A.Z., B.W. , E.R. , B.Z. ,H.B. , R.R., E.M. , M.B. , K.K. J.S. i T.K. na decyzję Wojewody z dnia 6 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A.L., A.Z. , B.W., E.R., B.Z. , H.B., R.R. , E.M. , M.B., K.K. , kwotę 200 zł (dwieście złotych) oraz na rzecz skarżących J.S. i T.K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 września 2011 r. nr [....] Starosta T. i, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. nr [....] obr. [....] , położonej w Z. , na rzecz J.S. oraz T.K. . Orzekając w w/w sposób organ I instancji wskazał m.in., iż mając na uwadze szereg okoliczności takich jak: zeznania złożone przez J.G. , fakt wystosowania oferty nabycia nieruchomości z dnia 25 listopada 1977 r. nr [....] , niepobranie przez notariusza od umowy sprzedaży Rep. [....] z dnia 11 listopada 1977 r. przedpłaty na zaliczkę na podatek dochodowy oraz fakt, iż zgodnie z zapisem § 3 w/w aktu notarialnego, podstawę ustalenia ceny przedmiotowej nieruchomości stanowiły opinie autorstwa biegłych ds. wywłaszczenia z listy Wojewody [....] , uznać należy, iż działka ewidencyjna nr [....] obr. [....] , posiada status nieruchomości wywłaszczonej. Jednocześnie organ stwierdził, iż w/w nieruchomość nie stała się zbędna na cel nabycia, gdyż w latach 1983-1994 w budynku położonym na przedmiotowej działce mieściła się siedziba Inspektoratu ZUS, uzasadnione jest uznanie, iż była ona w tym okresie wykorzystana na cel użyteczności publicznej, co przewidywały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożyły J.S. oraz T.K. , zarzucając, iż zgodnie z treścią oferty, nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa miało nastąpić w celu urządzenia na niej salonu handlowego [....] . Mimo wyraźnego określenia w ofercie celu wywłaszczenia, nigdy nie został on jednak zrealizowany, a nieruchomość wykorzystywana była przede wszystkim na cele mieszkaniowe. Niezasadnym w ocenie odwołujących było uznanie, że w braku wskazania w umowie konkretnego celu wywłaszczenia, została ona wywłaszczona na ogólnie pojęte cele użyteczności publicznej. Nawet ówczesny ustawodawca, nie dopuszczał wywłaszczenia na ogólnie pojęty cel użyteczności publicznej. Umowa nabycia nieruchomości została zawarta na warunkach przedstawionych w ofercie i brak jest podstaw do twierdzenia, że do dnia zawarcia umowy, wskazany w ofercie cel publiczny, uległ zmianie. Niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że cel publiczny określony w ofercie w ogóle nie wiązał Skarbu Państwa, bowiem prowadziłoby to do wniosku, że wywłaszczenie nastąpiło na jakikolwiek ogólnie pojęty cel publiczny, co w świetle zacytowanego orzecznictwa było niedopuszczalne. Wojewoda [....] decyzją z dnia 6 kwietnia 2012r. nr: [....] , w oparciu o art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż jest przedwczesna. W jego ocenie w świetle zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego nie można w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, iż umowa sprzedaży z dnia 11 listopada 1977 r. Rep. [....] , którą Skarb Państwa nabył od K.D. , L.M. i G.M. stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania działkę nr [....] obr. [....] , została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a tym samym, iż przysługuje jej status nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Nadto w ocenie organu odwoławczego Starosta Tatrzański, uznając, że taki właśnie status nieruchomość ta posiada. w ogóle nie odniósł się do znajdujących się w aktach dowodów oraz obowiązujących w chwili zawarcia w/w umowy przepisów prawa, które w sposób istotny koncepcję tę mogą podważać. W szczególności pominięto treść znajdującej się w aktach (karty 603-619) opinii szacunkowej biegłych z listy Wojewody [....] tj. J.Z. i S.K. z dnia 21 czerwca 1977r., na którą powołano się w umowie sprzedaży z dnia 11 listopada 1977r. Dokument ten zatytułowany jest: "Pierwokup. Opinia Szacunkowa składników budowlanych nieruchomości położonej w Z. przy ul. [....] " oznaczonej Lwh [....] działka nr [....] z obr. [....] ", zaś na jego stronie 4 znajduje się informacja, iż "celem niniejszego szacunku jest ustalenie wartości odszkodowania za składniki budowlane dla dokonania pierwokupu". Organ I instancji nie odniósł treści dokumentu do podawanych przez siebie argumentów mających świadczyć o tym, iż zawarcie umowy z dnia 11 listopada 1977r. nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. organ odwoławczy wskazał na treść art. 9 pkt. 16 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o podatku dochodowym (Dz. U. nr 53, poz. 339 ze zm.) oraz treść przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159 ze zm.), w szczególności art. 30 ust. 1 i art. 31. W świetle powyższych przepisów oraz treści opinii szacunkowej nie można więc, w ocenie organu odwoławczego, wykluczyć, iż zawarcie umowy sprzedaży z dnia 11 listopada 1977 r. miało związek właśnie z ewentualnym wykonaniem przez Skarb Państwa prawa pierwokupu w trybie przywołanych przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, co mogłoby tłumaczyć zarówno brak w tejże umowie wzmianki o tym, iż jest ona zawierana w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jak również wystąpienie okoliczności towarzyszących zawarciu umowy jednak w tym właśnie trybie: fakt niepobrania przedpłaty na zaliczkę na podatek dochodowy oraz ustalenie ceny nieruchomości w oparciu o opinie biegłych ds. wywłaszczenia z listy Wojewody [....] . Z niewiadomych przyczyn Starosta [....] w ogóle nie poddał swej analizie w/w kwestii i nie zaprezentował na tę okoliczność swego stanowiska, co pozostaje w sprzeczności z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. W dalszych wywodach organ odwoławczy zawarł wskazania, jak w jego ocenie winno wyglądać ustalenie celu wywłaszczenia, wskazując przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ II instancji wskazał, że błędne było przyjęcie tzw. ogólnie pojętego celu użyteczności publicznej, ale jednocześnie wskazał, że nie można podzielić argumentów odwołujących o tym, iż celem wywłaszczenia było urządzenie salonu handlowego [....] i cel ten nie został zrealizowany. W jego ocenie w pierwszej kolejności konieczne jest potwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość faktycznie ma status nieruchomości wywłaszczonej. W dalszej kolejności należy precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia (należy przy tym zaznaczyć, iż choć oferta w sprawie nabycia nieruchomości z dnia 25 lipca 1977 r. przemawia za tym, iż działkę nr [....] obr. [....] zbyto w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., oraz jako cel oferty nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa wskazano "m.in. urządzenie salonu handlowego [....] ", to w kontekście całości materiału dowodowego nie przesądza o powyższym), a następnie dokonać oceny przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem żadna w w/w kwestii nie została w sposób należyty wyjaśniona, przy czym o ile w dwóch pierwszych kwestiach organ I instancji próbował przeprowadzić postępowanie dowodowe, o tyle trzecia z tych okoliczności tj. sposób wykorzystania nieruchomości po jej nabyciu na rzecz Skarbu Państwa w latach 1977-1987, praktycznie w ogóle nie była jeszcze przedmiotem jego wyjaśnień, a nie sposób dopuścić analizy realizacji celu wywłaszczenia w kontekście dopuszczalnego w tamtym czasie wywłaszczenia nieruchomości na tzw. cele użyteczności publicznej i zupełnie dowolnego przyjęcia, iż skoro w budynku położonym na tej nieruchomości mieściła się siedziba Inspektoratu ZUS, to cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nadto akta sprawy, pomimo znacznej objętości, nie zawierają zbyt wartościowego dla potrzeb przedmiotowego postępowania materiału dowodowego. Starosta [....] zorganizował wprawdzie aż trzy rozprawy administracyjne połączone z przesłuchaniem świadków, niemniej pozyskane w ich efekcie dowody nie poskutkowały dostatecznym wyjaśnieniem w/w kwestii. Z niewiadomych przyczyn organ I instancji nie próbował poczynić działań mających na celu pozyskanie akt Urzędu Miasta i Gminy Z. z zakresu prawdopodobnie gospodarki mieszkaniowej o nr [....] (sygnatura ta wymieniona jest w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Przedsiębiorstwa "[....] z dnia 2 stycznia 1978 r. skierowanym do Z.B. ), oraz akt Przedsiębiorstwa "[....] o nr [....] i nr [....] (karty akt 656-657). Tymczasem w aktach tych mogą być istotne informacje na temat samego trybu nabycia przedmiotowej nieruchomości, a także celu tego nabycia oraz jego późniejszej realizacji). Nadto w ocenie organu odwoławczego szeroki zakres koniecznych ustaleń i czynności dowodowych prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji, tak aby nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli: A.L. , A.Z. , B.W. , E.R. , B.Z. , H.B. , R.R. , E.M. i inni ....., , podnosząc że brak jest w aktach sprawy decyzji określającej cel wywłaszczenia, a ponadto organ odwoławczy błędnie nie uwzględnił kilku istotnych dowodów przeprowadzonych w sprawie. Wskazani skarżący zakwestionowali również zasadność prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skargę złożyły również J.S. i T.K. , zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 80 kpa i art. 7 kpa poprzez przyjęcie, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia przez organ I instancji dalszego postępowania wyjaśniającego oraz naruszenie art. 8 kpa poprzez niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu podniesiono, że organ odwoławczy uchyla się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego i jedynie pozoruje czynności, co prowadzi do niezasadnego przedłużania postępowania. W ocenie wskazanych skarżących zaistniały podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość ma status wywłaszczonej co umożliwia rozstrzygnięcie merytoryczne w zakresie zwrotu. W skardze zawarto także obszerne rozważania na temat oceny przesłanek wywłaszczenia, w tym celu wywłaszczenia i dowodów, które mają to uzasadniać. Skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., sąd uchyla decyzję w całości albo w części, wtedy jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przez Wojewodę [....] przepisów postępowania o wyżej wskazanym charakterze, co prowadzi do uwzględnienia skarg i uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna decyzji Wojewody [....] uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem składu orzekającego rozpoznającego niniejszą sprawę, organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa, tylko w sytuacji, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa, organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, czyli nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy całkowicie zaniechał zastosowania powyższych zasad działania w swoim postępowaniu. W pierwszej kolejności należy podać, że organ odwoławczy jako podstawową kwestię wymagającą ustalenia wskazał okoliczność czy w/w umowa sprzedaży z dnia 11 listopada 1977r. Rep. [....] , którą Skarb Państwa nabył od K.G. , L.M. i G.M. działkę nr [....] obr. [....] , została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ odwoławczy jednocześnie zakwestionował ustalenia dowodowe organu I instancji w tej kwestii, nie zgadzając się z niedokonaniem analizy opinii szacunkowej biegłych z dnia 21 czerwca 1977r., na którą powołano się w umowie sprzedaży z dnia 11 listopada 1977r. Powyższe miałoby w ocenie Wojewody [....] posłużyć do oceny czy przedmiotowa nieruchomość faktycznie ma status nieruchomości wywłaszczonej, aby dalej przeprowadzić analizę przesłanek zwrotu nieruchomości, w tym zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu powyższe kwestia nadawała się do bezpośredniego wyjaśnienia przez organ II instancji, a nie było podstaw do orzekania kasatoryjnego. Skoro Wojewoda [....] dostrzegł uchybienia w prowadzonym postępowaniu, w tym dotyczące opisanych kwestii, to winien je samodzielnie wyjaśnić, ponieważ to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, rzecz jasna możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie zwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Szczególnie, że z akt postępowania pierwszoinstancyjnego wynika, że gros dowodów służących do wyjaśnienia opisywanych kwestii zostało przez organ I instancji zgromadzonych. Pozostawała do przeprowadzenia ich ocena mogąca prowadzić także do zajęcia odmiennego stanowiska. Uwzględnienie dowodu w celu ustalenia okoliczności pominiętej przez organ I instancji, czy też przyjęcie odmiennej oceny dowodów niż zastosowana przez organ I instancji, nie uprawnia w żaden sposób do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wszelkie zaś wątpliwości jakie nasuwają się organowi odwoławczemu w tym względzie winny, jak wyżej wskazano, prowadzić do podjęcia działań zmierzających do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w trybie art. 136 kpa. Tryb ten umożliwia także zlecenie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji na zlecenie organu odwoławczego. W tym kontekście zupełnie bezzasadne było uchylenie decyzji I instancji z powołaniem się na okoliczność niepozyskania przez ten organ akt Urzędu Miasta i Gminy Z. z zakresu gospodarki mieszkaniowej o nr [....] . Organ odwoławczy wskazuje przy tym dokładne oznaczenie tychże dokumentów z powołaniem sygnatury przy piśmie Przedsiębiorstwa "[....] z dnia 2 stycznia 1978r. skierowanym do Z.B. Podobnie czyni co do akt Przedsiębiorstwa [....] o nr [....] i nr [....] . Informacje z powyższych dokumentów dotyczyły jak wskazuje organ odwoławczy trybu nabycia przedmiotowej nieruchomości, a także celu tego nabycia oraz jego późniejszej realizacji. Skoro organ odwoławczy tak precyzyjnie ustalił powyższe źródła dowodowe to nic nie stało na przeszkodzie dowody te zgromadzić, ewentualnie zlecić ich uzupełnienie organowi I instancji, obie czynności w trybie art. 136 kpa, a następnie ocenić dowody rozstrzygając sprawę merytorycznie. Niezasadnym było w związku z tym powoływanie się na konieczność realizacji zasady dwuinstancyjności. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie zatem podjęcie działań mających na celu wyjaśnienie wątpliwości opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji II instancyjnej, w oparciu o przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, a następnie rozstrzygnięcie meritum sprawy, tj. dokonanie oceny czy zaistniały przesłanki zwrotu nieruchomości. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [....] podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.