II SA/Kr 845/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi E.K. i T.K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących E.K. i T.K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 28 lipca 2014 r., wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą odmówiono inwestorowi T. K. udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego: budynku magazynowego oznaczonego nr [...] wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K. bez decyzji pozwolenia na budowę oraz nakazano rozbiórkę budynku magazynowego oznaczonego nr [...] wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. K. i T. K.. Wnioskowali o uchylenie decyzji w całości i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r., nr CXV/1555/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Decyzją nr [...] z dnia 20 maja 2015r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na T. K. "obowiązek rozbiórki parterowego, niepodpiwniczonego budynku gospodarczego wykonanego w technologii szkieletowej stalowej, na płycie betonowej, o wymiarach 1,8 x 8,3 m, wskazanego w zgłoszeniu do użytkowania jako nr [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. Z. z B. w K., zrealizowanego bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę." Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustawy (Dz. U. Nr 99 poz. 665). Organ w uzasadnieniu swojej decyzji opisał ustalony w sprawie stan faktyczny. Postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem T. K. z dnia 13 marca 2006 r., w którym zgłosił zrealizowanie obiektów budowlanych w gospodarstwie rolno - produkcyjnym bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. Z. w K., w tym między innymi obiektu budowlanego oznaczonego nr [...], który jest użytkowany jako budynek gospodarczy. Na podstawie przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2006 r. oraz w dniu 9 grudnia 2008 r. czynności kontrolnych zostało ustalone, że "na przedmiotowej posesji jest wybudowany parterowy, niepodpiwniczony, budynek gospodarczy oznaczony nr [...]. Ustalono, że przedmiotowy budynek został wykonany na przełomie 1995/1996 r. Powierzchnia zabudowy wynosi ok. 21 m2 powierzchni zabudowy, a kubatura ok. 46 m3. Budynek jest wykonany w technologii szkieletowej stalowej, na płycie betonowej. Dach jednospadowy jest kryty blachą trapezową, falistą (...) ". W dniu 20 sierpnia 2008 r. inwestor przedłożył dokumentację techniczną zawierającą inwentaryzację architektoniczno - budowlaną powykonawczą budynków magazynowych nr [...] i [...] wraz z orzeczeniem technicznym oceniającym przydatność w/w obiektu budowlanego do ich użytkowania. Ponadto do akt sprawy została włączona przedłożona przez Inwestora opinia rzeczoznawcy BHP i Ergonomii z dnia 24 sierpnia 2006 r. oraz opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych opracowana w lipcu 2006 r. Postanowieniem z dnia 26 października 2009 r. organ I instancji nałożył na T. K. obowiązek przedłożenia: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w budynku gospodarczego oznaczonego nr [...], inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z przyłączami, naniesionymi odległościami od innych obiektów budowlanych zlokalizowanych na przedmiotowej działce, od granic sąsiednich posesji i obiektów budowlanych sąsiednich posesji będących w strefie oddziaływania oraz oświadczenia Inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 u.p.b. W dniu 4 lutego 2010 r. na dziennik podawczy PINB wpłynął wniosek T. K. reprezentowanego przez pełnomocnika A. F. o zawieszenie postępowania, motywowany długim okresem oczekiwania na decyzję o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2010 r. PINB zawiesił postępowanie do czasu wydania przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku magazynowego. Następnie PINB uzyskał informację, że w dniu 19 stycznia 2011r. wydana została decyzja o umorzeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla budynku magazynu, gdyż na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]". Wobec powyższego postanowieniem z dnia 12 września 2012 r. PINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie PINB prawidłowo uznał, iż legalizacja przedmiotowego budynku powinna mieć miejsce z zastosowaniem art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W niniejszej sprawie spełnione zostały bowiem przesłanki wymienione w tym przepisie. Ukończenie budowy po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r., a dniem 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy Prawo budowlane. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. WINB zauważył, że organ nadzoru budowlanego nie nakłada obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, automatycznie. Zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero gdy okaże się ona niemożliwa można orzec nakaz rozbiórki. W związku, z tym, że Inwestor nie dołączył do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie wymaganych dokumentów PINB postanowieniem z dnia 26 października 2009 r. nałożył na T. K. obowiązek ich przedłożenia. Określona w art. 3 wyżej wymienionej ustawy procedura może zakończyć się dwoma alternatywnymi rozstrzygnięciami: pozwoleniem na użytkowanie samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego albo nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem WINB przepis ten nie przewiduje wydania decyzji jednocześnie odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie i nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Z tego względu wydana przez PINB decyzja jest nieprawidłowa. Organ ustosunkowując się do zarzutów odwołania zaznaczył, że wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt: II OSK 2304/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 351/11 stwierdzającego nieważność uchwały Nr CXV/1555/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Niemniej jednak w ocenie WINB, powyższe nie stanowiło podstawy do uchylenia skarżonej decyzji. Pomiędzy wydaniem postanowienia PINB z dnia 26 października 2009 r. a wydaniem skarżonej decyzji upłynął, zdaniem organu, wystarczająco długi okres czasu, w którym Inwestor mógł podjąć działania mające na celu wywiązanie się z nałożonych na niego obowiązków. W w/w postanowieniu organ I instancji poinformował Inwestora o konsekwencjach nie przedłożenia dokumentów wymaganych do wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. K. i T. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które miały wpływ na rozstrzygniecie, a to: ← art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w sprawie i brak umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, ← art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności faktycznej ustalonej w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji przy jednoczesnym brak zachodzenia okoliczności, o których mowa wart. 10 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 22.07.2015 r. organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów zawartych w treści skargi podniósł, że pomimo braku zawiadomienia przez organ odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, materiałów i żądań zgłoszonych w postępowaniu przed organem II instancji, nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy, organ II instancji nie przeprowadził w sprawie żadnych nowych dowodów, nie analizował żadnych innych materiałów czy żądań niż te, które były już znane w postępowaniu przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że bezsporną okolicznością jest, że przedmiotowy obiekt budowlany (budynek magazynowy) został wybudowany bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadą jest, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego w warunkach tzw. samowoli budowlanej, właściwy organ nakazuje rozbiórkę takiego obiektu, jednak uprzednio obowiązany jest podjąć próbę jego legalizacji, z której inwestor może lecz nie musi skorzystać - zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013, poz. 1409 z późn. zm.). W niniejszej sprawie jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji wskazano jednak art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665 - dalej jako ustawa zmieniająca). Zgodnie z tym przepisem, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane (ust. 1); w takim przypadku, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego; w razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2); właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane (ust. 3); jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza: 1) przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, 2) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania - właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie (ust. 4); jeżeli obiekt budowlany narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie; w razie niewykonania obowiązku w terminie, organ ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 5). W świetle powyższej regulacji obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności ustalenie czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły datę realizacji budynku magazynowego oznaczonego nr [...] oraz czy prawidłowo ustalono datę wszczęcia postępowania legalizacyjnego, a więc czy zaistniały przesłanki umożliwiające zastosowanie względniejszego trybu legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika bez wątpienia, że wniosek o legalizację przedmiotowego budynku został złożony w marcu 2006 r., spełniona jest zatem przesłanka braku wszczęcia postępowania legalizacyjnego przed datą 11 lipca 2003 r. Natomiast jako okoliczność bezsporną organ I instancji wskazał, że "budynek został wykonany na przełomie 1995/96r." Tak ustalony stan faktyczny zaakceptował także organ II Instancji. Nie jest jednak jasne w oparciu o jakie dowody zgromadzone w sprawie powyższe ustalenie zostało dokonane. Tymczasem z analizy akt administracyjnych wynika, że T. K. we wniosku o wszczęcie postępowania (z dnia 2 marca 2006 r.) oświadczył, że przedmiotowy budynek (nr [...]) został zrealizowany na przełomie 1991/1992 r. W aktach zalega też oświadczenie T. K., zawarte w "protokole przyjęcia strony" z dnia 29 czerwca 2009r. (k: 75), z którego wynika, że budynek "oznaczony nr [...]" został wybudowany około 1997r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1/10, w którym został wyrażony pogląd, że dla oceny możliwości zastosowania względniejszych przepisów ustawy Prawo budowlane, istotne znaczenie ma określenie, kiedy prowadzone roboty budowlane zostały zakończone, a więc kiedy stan obiektu budowlanego umożliwiał przeprowadzenie jego odbioru technicznego, potwierdzającego możliwość przekazania go do użytkowania. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany zatem w pierwszej kolejności bez wątpienia określić datę zakończenia budowy a w szczególności czy została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., gdyż w świetle obecnie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest możliwe ustalenie, dlaczego decyzja mówi o zakończeniu budowy około roku 1995/96 a inwestor podaje dwie inne daty: rok 1991 i 1997r. Jest to istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż może okazać się, iż wdrożony tryb postępowania legalizacyjnego nie był właściwy. Uchybienie w powyższym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7 k.p.a., czyli zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, które znajdują rozwinięcie w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To organ administracji publicznej prowadzić ma postępowanie, gromadzić dowody w taki sposób, aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i aby prowadziło to do zastosowania prawidłowych norm prawa materialnego. Nie przesadzając jednak okoliczności wymagających dodatkowego wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu, należy w ocenie Sądu zwrócić jednak uwagę na nieprawidłowości dostrzeżone w dotychczasowym postępowaniu organu I instancji. Jeżeli bowiem organ uzna ostatecznie za zasadne prowadzenie postępowania w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., który jak wyżej już wskazano jest regulacją szczególną, to znaczy, że ze wszystkimi tego konsekwencjami. W ustępie 3 powołanego przepisu wskazano, że właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania. Taką dokumentację inwestor przedłożył. W aktach sprawy znajduje się nadto pismo Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa opisujące przeznaczenie działki [...] obr. [...] w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, począwszy od lat pięćdziesiątych - wraz z wypisami i wyrysami z tych planów, w tym w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zatwierdzonego uchwałą RMK nr LXX/474/93 z dnia 15 stycznia 1993r. który utracił moc po 1 stycznia 2003r. (k. 29-24) Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej, jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza: 1) przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, 2) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania - właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W związku z tym, w kontekście treści ustępu 4 powołanego przepisu budzi poważną wątpliwość, co do zasadności i celowości, wydanie przez organ I instancji postanowienia w dniu 26 października 2009 r. o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku magazynowego. Z ust. 4 art. 3 wynika bowiem, że jeżeli obiekt budowlany nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania – to legalizacja (poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie) jest możliwa. Jeżeli zaś obiekt narusza ustalenia planu to zgodnie z treścią ustępu 5 organ w drodze postanowienia nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie, a dopiero w razie niewykonania w terminie obowiązku nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Rzeczą organu w świetle przywołanej regulacji jest zatem ocena zgodności obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi oraz postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na szczególny charakter przepisu art. 3 ustawy z dnia z dnia 10 maja 2007 r. nie jest dopuszczalna jego interpretacja rozszerzająca. Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy organ administracyjny przeprowadzi i wnikliwie oceni materiał dowodowy pozwalający ustalić faktyczny termin zakończenia budowy spornego obiektu budowlanego, wynik ten z kolei zdeterminuje zastosowanie właściwego trybu postępowania legalizacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § pkt 1 c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a.