II SA/Kr 845/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Burmistrz C. decyzją z 19.04.2017 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016, poz. 778 ze zm. ) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla R. R. dla inwestycji pn.: budowa zespołu budynków rekreacyjna - letniskowych (do obsługi turystyki wodnej) na dz. nr [...] w m. P. , gm. C.. W uzasadnieniu organ podał, że R. R. wniósł w dniu 3.12.2015 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "budowa zespołu budynków rekreacyjna - letniskowych na dz. nr [...] w m. P. D., gm. C.". W piśmie z 16.06.2015r. inwestor poinformował, że "planowane do budowy obiekty służyć będą turystyce wodnej". Organ ustalił, że nie była wydawana decyzja ustalająca linię brzegową rzeki [...] w stosunku do działki nr [...]. Dalej wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z 19.12.2016 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia projektu pozytywnej decyzji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 31.01.2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie. Również Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., postanowieniem z 13.12.2016 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia projektu pozytywnej decyzji. Postanowieniem nr [...] z 29.03.2017 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy ww. postanowienie. Ponadto organ podał, że Dyrektor [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., jako organ właściwy w sprawach melioracji, w terminie 14 dni nie wyraził swojego stanowiska, wobec czego uzgodnienie to uznano za dokonane. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został natomiast uzgodniony przez Starostę B. postanowieniem z 7.12.2016 r. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto organ wyjaśnił, że Gmina C., dla wnioskowanego terenu, nie posiada aktualnie prawnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. przyjętego uchwalą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w C. z 29.11.1983 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. (Dz. Urz. [...]. 8 ze zm.), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teren lokalizacji inwestycji na dz. nr [...] w m. P. D., ustalono (zgodnie z rysunkiem planu ) w obszarze opisanym jako tereny turystyki i rekreacji oznaczone symbolem 2 UT. Organ stwierdził, że złożony wniosek spełnia warunki określone w art. 52 ust. 2 powyższej ustawy. Natomiast planowana inwestycja nie spełnia wymogów zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy była wykazana kolizja lokalizacji wnioskowanej inwestycji z ograniczeniami wynikającymi z położenia terenu inwestycji w obszarze [...] Parku Krajobrazowego. Rozporządzeniem z 05.23.2005 r., Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie ustawy o ochronie przyrody, powołał park krajobrazowy. W § 3 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w parku zapisano zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z ustaleń, poczynionych w trakcie prowadzonego postępowania wynika, że wnioskowany zespół budynków rekreacyjno-letniskowych lokalizowany jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki [...], a inwestycja nie wyczerpuje znamion obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, przez co narusza przepisy rozporządzenia. Niezależnie od powyższego wydanie decyzji odmownej uzasadnione pozostaje brakiem uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. R. wskazując, że powodem negatywnych postanowień organów uzgadniających był wadliwy projekt decyzji o warunkach zabudowy, przesądzający negatywne uzgodnienia tych organów. Podniósł, że rozporządzenie na które powołuje się organ I instancji nie obowiązuje, albowiem nie zostało uzgodnione w właściwymi miejscowo radami poszczególnych gmin. Ponadto Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z 21.03.2017 r. orzekł o zwolnieniu z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 2.06.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 16 ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustalił, że postanowienia: Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 31.01.2017 r. znak: [...] oraz Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 29.03.2017 r. nr [...] nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Następnie przedstawił poglądy prezentowane w orzecznictwie i doktrynie na temat charakteru prawnego uzgodnienia w rozumieniu art. 106 kpa, konkludując, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Zatem w niniejszej sprawie organ l instancji był związany stanowiskiem organów uzgadniających. Negatywne postanowienia organów uzgadniających mogą być przedmiotem zażaleń, a następnie skarg w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec negatywnych postanowień Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 31.01.2017 r. znak: [...] oraz Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 29.03.2017 r. nr [...] organ I instancji nie mógł postąpić inaczej, jak tylko wydać decyzję negatywną. Kolegium zaznaczyło, że nie ocenia w niniejszym postępowaniu zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu naruszenia przepisów rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z 23.05.2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy jest bowiem następstwem negatywnych uzgodnień. Podkreśliło, że postanowienie ostateczne wydane w wyniku współdziałania organów na podstawie art. 106 kpa, nawet jeżeli jest wadliwe, to do czasu jego wyeliminowania z obrotu prawnego wiąże organ rozstrzygający w sprawie głównej w takim zakresie, jaki był przedmiotem rozstrzygnięcia. Z kolei zwolnienie z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo wodne nie może mieć aktualnie wpływu na decyzję kolegium. W sprawie nadal bowiem obowiązuje postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 29.03.2017 r. nr [...], które utrzymuje w mocy wcześniej wydane, negatywne uzgodnienie. R. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z powodu jej niezgodności z prawem tj. art. 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7 kpa. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że decyzja została wydana w oparciu o nieobowiązujący akt prawa miejscowego jakim jest rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z 23.05.2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Rozporządzenie nie obowiązuje, albowiem nie dochowano wymogu uzgodnienia jego treści z Radą Gminy C.. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z póżń. zm., dalej w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powołane przepisy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja są prawidłowe, wydane zostały zgodnie z obowiązującymi w przepisami prawa materialnego oraz przepisami procedury. Na wstępie i wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy prowadzi do ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 . 778 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) określa precyzyjnie jakie warunki muszą być spełnione aby możliwe było wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że gmina C. nie posiada planu miejscowego obejmującego teren wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt. 8 i 11b w zw. z przepisem art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt. 7 obszarów objętych ochrona na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8); dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – w odniesieniu do obszarów, których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postepowania administracyjnego (w skrócie k.p.a.), z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Powołany przepis, stosownie do art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z treścią art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Jak wynika z treści art. 126 k.p.a. postanowienie takie może być także wzruszone w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a. Nadto podkreślić należy, że zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne w szczególności w przypadku negatywnych postanowień uzgodnieniowych. Weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. W przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia, wzruszenie takich postanowień może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06; z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2322/10, z 1 października 2014 r. sygn. akt II OSK 733/13). Z powyższego wynika, wiążący charakter i brak możliwości weryfikacji postanowienia uzgodnieniowego przez organ prowadzący postępowanie główne wywodzony jest z możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia oraz konsekwencji tej możliwości w postaci prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego i dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych. W związku z powyższym w okolicznościach sprawy rozpoznanej w niniejszym postępowaniu przez Sąd w składzie rozstrzygającym kluczowe znaczenie ma związanie organów obu instancji - przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy o ustalenie warunków zabudowy - pozostającymi w obiegu prawnym postanowieniami uzgodnieniowymi wydanymi w trybie art. 106 k.p.a. tj. postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 19.12.2016 r., znak: [...] , którym odmówiono uzgodnienia projektu pozytywnej decyzji o ustaleniu wnioskowanych przez skarżącego na działce ewid. nr [...] w m. P. D. w gminie C., utrzymanego w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z 31.01.2017 r., znak: [...] . Również Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., postanowieniem z 13.12.2016 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia projektu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem nr [...] z 29.03.2017 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Dla porządku należy zauważyć, że skarżący, nie skorzystał z możliwości dalszego kontestowania ww. rozstrzygnięć odmawiających uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu przedmiotowych warunków zabudowy w drodze skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli natomiast skarżący nadal kwestionuje prawidłowość stanowiska organu uzgadniającego, to winien podjąć kroki zmierzające do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego ww. ostatecznych postanowień uzgodnieniowych, ponieważ dopóki w obrocie prawnym te postanowienie pozostają nie jest możliwym wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji pozostałe zarzuty skargi dotyczące wadliwości ww. negatywnych postanowień uzgodnieniowych, a także kwestionowanie prawidłowości i obowiązywania rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z 23 maja 2005 r. w sprawie ochrony C. Parku Krajobrazowego nie mogło w niniejszej sprawie odnieść skutku. Dla sprawy nie ma też znaczenia decyzja DRZGW z 21. 03. 2017 r. zwalniająca skarżącego z zakazów z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. W związku z powyższym nie podlegał uwzględnieniu jako niezasadny wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji, gdyż odpowiada ona prawu. Za nietrafiony należy też uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, czyli art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, stanowi przeszkodę do pozytywnego ustalenia warunków zabudowy. Nieuprawnione są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy podjęły wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Niewątpliwie zakres postępowania wyjaśniającego w toku postępowania jest nierozerwalnie związany z przedmiotem tego postępowania. Zatem, skoro planowana inwestycja została negatywnie oceniona przez organy uzgadniające, to organy prowadzące postępowanie – będąc związane stanowiskiem organów uzgadniających – nie miały podstaw do podejmowania działań w celu udowodnienia tezy przeciwnej niż ta, która legła u podstaw negatywnych rozstrzygnięć uzgadniających. Konkludując, decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza C. z 19.04.2017 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla R. R. dla inwestycji pn.: budowa zespołu budynków rekreacyjna - letniskowych (do obsługi turystyki wodnej) na dz. nr [...] w m. P. D., gm. C., z uwagi na związanie organu negatywnymi ww. postanowieniami uzgodnieniowym jest zgodna z prawem. Ponadto jak wskazano wyżej, organy orzekające w sprawie głównej nie mogły odnosić się do meritum sprawy, stanowiącej przedmiot oceny RDOŚ i GSDOŚ oraz DRZGW i Prezesa KZGW. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w