II SA/Kr 846/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Jan Zimmermann WSA (del.) Robert Sawuła Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2007 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2004r znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, przy zastosowaniu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) i art. 104 kpa nakazał inwestorowi T.S. rozebranie siedmiu słupów żelbetowych o średnicy od 0,40 m do 0,50 m zlokalizowanych na dz. nr "1" w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Według art. 29 w/w ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania obiektu (I połowa 2003r.), pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń. Jednakże stosownie do art. 30 ust. 1 pkt. 2 inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych powinien zgłosić zamiar wykonania ogrodzenia we właściwym organie. Droga nr [...] w W. nie jest drogą gminną, a więc zdaniem organu I instancji nie należy do kategorii dróg publicznych. Drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona, na podstawie ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, póz. 838 z późn. zm.) do jednej z kategorii dróg, z których może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Do tej kategorii należą między innymi drogi gminne (art. 2 ust. 1 w/w ustawy o drogach publicznych). Mimo, iż droga nr [...] w W. nie należy do kategorii dróg publicznych to jednak ma charakter miejsca publicznego i budowa elementów ogrodzenia przy tej drodze podlega obowiązkowi zgłoszenia. Ustawa nie zawiera definicji miejsca publicznego, chociaż się nim posługuje. Organ stwierdził, że należy zatem przyjąć definicję miejsca publicznego wynikającą z reguł znaczeniowych języka polskiego. Miejscem publicznym będzie wówczas miejsce dostępne dla nieokreślonej liczby osób, które nie mogą zostać indywidualnie oznaczone. Takim miejscem będzie droga nr [...]. Jak wynika, zdaniem organu I instancji, z pisma Urzędu Gminy w L. z dnia 24 lutego 2004r. z drogi tej korzystają właściciele pól i okolicznych gospodarstw rolnych, wykorzystywana jest również jako dojazd do lasu. W ocenie organu administracyjnego za dopełnienie obowiązku zgłoszenia nie można uznać pisma skierowanego przez inwestora do Urzędu Gminy L. w dniu 28 kwietnia 2003r., bo sam inwestor przyznaje, że budowę rozpoczął wcześniej, a zgłosił zamiar wykonania prac dopiero w momencie, gdy dowiedział się, że taki obowiązek istnieje. Pismo Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia 8 maja 1996r. znak: [...], na które powołuje się inwestor zostało sporządzone przed siedmioma laty od momentu w którym inwestor rozpoczął budowę ogrodzenia. Stąd też zawarte w nim informacje nie mogły być wyczerpujące, przy uwzględnieniu możliwości zmiany stanu faktycznego czy prawnego. Przystępując obecnie do realizacji inwestycji inwestor winien uzyskać aktualne informacje co do wymagań jakie nakłada na niego Prawo budowlane. Następnie organ I instancji powołał w uzasadnieniu treść art. 49b ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stosownie zaś do ust. 2 przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3 . albo art. 30 ust. 2 i 4, 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu, 3) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem zgodnie z ust. 2 tego artykułu organ nadzoru budowlanego może odstąpić od nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego bez wymaganego zgłoszenia tylko w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz gdy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] września 2003r. zobowiązano inwestora do przedłożenia: 1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) projektu zagospodarowania działki wraz z opisem wykonanego ogrodzenia określającym czy jest ono zgodne z wymaganiami § 41, § 42 , i § 43 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690), 3) oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że wymaganych dokumentów inwestor nie przedłożył. Do akt sprawy wniósł on jedynie zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w B. z dnia 19 sierpnia 1986r., wyrys z mapy ewidencyjnej z 1985r. i opinię o możliwości i warunkach realizacji inwestycji budowlanej obejmującej budowę ogrodzenia trwałego na dz. nr "1" w W. Dokumenty te nie stanowią realizacji w/w postanowienia. W takim przypadku stosownie do art. 49b ust. 3 organ nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części "będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia". Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł T.S. Odwołujący się wskazał, iż wzniósł dwa z siedmiu słupków w celu zapobieżenia wjazdu osób trzecich na jego posesję. Był świadomy, że nie jest potrzebne zezwolenie na powyższą budowę, gdyż opierał się na piśmie otrzymanym z Urzędu Wojewódzkiego w T. dołączonym do akt organu I instancji. Zdaniem odwołującego Urząd Gminy w swoim piśmie do organu I instancji potwierdził, że droga nr [...] nie jest drogą publiczną lecz dojazdową do pól. T.S. powołał się następnie na orzeczenie NSA z 25 czerwca 1986r., w którym wyrażono pogląd, że droga gminna dojazdowa nie jest drogą publiczną. Odwołujący podniósł również, że nie posiadał informacji i nie wiedział, iż należy zawiadomić urząd gminy o wznoszeniu ogrodzenia. Stwierdził ponadto, że nie ma zamiaru budowy ogrodzenia a jedynie zabezpieczenia przed wjazdem na jego posesję. Wskazał wymiary wzniesionych słupków jako 120/40/50 cm oraz podał odległość pomiędzy dwoma słupkami dotychczas wzniesionymi jako 50 m. Ponadto wskazał, iż z powodu wieku rezygnuje z wznoszenia pięciu pozostałych słupów. Decyzją z dnia [...] maja 2004 roku znak:[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce orzekł na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003r. Dz.U. Nr 307 poz. 2016). W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 07.07.1994r, "zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m...". Równocześnie w art. 30 ust. 5 przepisy prawa stanowią, iż "zgłoszenia o którym mowa w ust. 1 należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu. W myśl ogólnie przyjętych zasad ogrodzenie, to budowla służąca do wyodrębnienia określonego terenu z większego obszaru. Pomimo braku wypełnienia przestrzeni pomiędzy przedmiotowymi słupami, zamiarem inwestora było oddzielenie drogi od jego działki, czyli jej ogrodzenie. Wykonane słupy żelbetowe stanowią ogrodzenie od strony drogi lokalnej. W świetle zebranego przez PINB w B. materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, iż na przedmiotową inwestycję było wymagane zgłoszenie do właściwego organu , ponieważ zgodnie z pismem Urzędu Gminy L. z dnia 24 lutego 2004r. znak:[...] działka nr [...] jest miejscem publicznym, dostępna dla nieokreślonej liczby użytkowników. Droga ta nie jest ujęta w uchwale Rady Gminy jako droga gminna, lecz ujęta jest w ewidencji urzędu jako droga transportu rolnego i dojazdowa do pól, lasu i gospodarstw rolnych. Zdaniem organu II instancji akta sprawy jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane bez zgłoszenia, ponieważ inwestor oświadczył, iż roboty zgłosił dopiero po ich rozpoczęciu. Zgodnie z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, zgłoszenie to należy uznać za nieskuteczne, gdyż zgłoszenie zamiaru wykonania robót już wykonanych nie może stanowić o ich zgodności z przepisami. Zatem przedmiotową budowę należy uznać za samowolę budowlaną regulowaną art. 49b znowelizowanej ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 49b ust. 3 w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust.1. PINB w B. prawidłowo postanowieniem wydanym na podstawie art. 49b ust.2 ustawy Prawo budowlane w dniu 22 września 2003r. wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów w terminie do 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Inwestor otrzymał postanowienie dnia [...] października 2003r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach l inst. Materiał dowodowy sprawy wskazuje zatem, że do dnia 27.11.2003r inwestor żądanych dokumentów nie przedłożył w całości. Zgodnie z art. 49b ust. 3 w przypadku niespełnienia obowiązku właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, co też organ l instancji uczynił. Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że nieznajomość prawa budowlanego nie może stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia przepisów. Reasumując powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i zaskarżona decyzja, są prawidłowe i zgodne z prawem. Wydanie nakazu rozbiórki było bowiem konsekwencją nie przedstawienia dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowoli budowlanej. Organ odwoławczy mając jedynie na względzie, iż podstawa prawna wymagała doprecyzowania uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce orzekł na nowo, zaś w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na powyższą decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył T. S. Skarżący wskazał, że droga na terenie gminy nie jest drogą publiczną, jeżeli nie jest zaliczona na mocy uchwały rady gminy do kategorii dróg publicznych. Przedmiotowa droga nr [...] zdaniem skarżącego nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych na co wskazuje pismo Urzędu Gminy L. z dnia 24 lutego 2004r. znak:[...]. W związku z tym skarżący wskazał, że budowa ogrodzenia wzdłuż tej drogi nie wymaga zezwolenia. Ponadto skarżący podniósł, że jak dotychczas gmina jako właściciel drogi nie wnosiła żadnych zastrzeżeń do budowy ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Stosownie do treści art. 28 prawa budowlanego z 1994r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Z treści art.29 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowego obiektu, budowa ogrodzeń nie wymagała pozwolenia na budowę. W myśl art.30 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego (tekst jednolity Dz.U.00.106.1126), budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Ponieważ prawo budowlane nie zawiera definicji pojęć "droga" , "ulica" , "plac" , "miejsce publiczne", przy wykładni przepisu art. 30 prawa budowlanego pomocne będą definicje zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 tej ustawy, drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Ulicą zaś jest droga na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. W ustawie o drogach publicznych zawarta została odrębna definicja "drogi publicznej". W myśl art. 1 ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem i z wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Wynika stąd , że aby dana droga była drogą publiczną muszą być spełnione dwa warunki: prawny – zaliczenie drogi w określonym trybie do jednej z kategorii dróg wymienionych w ustawie oraz techniczny – musi nadawać się do korzystania przez wszystkich zgodnie z jej przeznaczeniem. Według przepisu art. 8 ustawy, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Ze sformułowania zawartego w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego : "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" wynika, że określenia "drogi" i "ulice" użyto w tym przepisie w znaczeniu funkcjonalnym. Dla jego zastosowania bez znaczenia jest, czy dana droga została sklasyfikowana jako droga publiczna. Istotnym jest jedynie czy spełnia ona kryterium " miejsca publicznego" , w znaczeniu jej dostępności dla ogółu. Również "ulica" wymieniona w tym przepisie nie musi spełniać kryterium drogi publicznej. Wystarczającym jest ustalenie, że budowa ogrodzenia nastąpiła od strony drogi położonej na terenie zabudowy miast lub wsi, przeznaczonej do obsługi bezpośredniego otoczenia, czy też od strony drogi będącej wydzielonym pasem terenu, przeznaczonym do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych. Gdyby ustawodawca obowiązkiem dokonania zgłoszenia chciał objąć jedynie budowę ogrodzeń od strony dróg publicznych, to omawianemu przepisowi nadałby brzmienie "budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi." Wobec powyższego należy przyjąć, że w przepisie art. 30 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania obiektu (tekst jednolity: Dz.U.00.106.1126, aktualnie art.30 ust.1 pkt 3) sformułowanie: "dróg , ulic , placów" użyte zostało w potocznym rozumieniu tych słów, co zgodne jest z definicjami "drogi" i "ulicy" zamieszczonymi w ustawie o drogach publicznych. Określenie "i innych miejsc publicznych" oznacza dopełnienie dla poprzedzającego je sformułowania "dróg, ulic, placów". W związku z tym wymienione w omawianym przepisie "drogi, ulice, place" muszą spełniać kryterium "miejsca publicznego" w potocznym znaczeniu tego słowa, czyli być ogólnie dostępne, bez względu na to, czy są drogami publicznymi i ulicami w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Brak jest podstaw do przyjęcia, by pojęciu "droga" użytemu w przepisie art. 30 ust.1 pkt 2 (obecnie art.30 ust.1 pkt 3) prawa budowlanego przypisywać definicję "drogi publicznej" w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeżeli ustawa o drogach publicznych zawiera odrębne definicje "drogi" i "drogi publicznej", a w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego mowa jest jedynie o "drodze", a nie "drodze publicznej" nieuzasadnione jest przypisywanie pojęciu "drogi" z tego ostatniego przepisu znaczenia adekwatnego dla definicji "drogi publicznej" z ustawy o drogach publicznych. Z wyżej podanych powodów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 28.03.2006r II OSK 675/05 (ONSAiWSA 2006/4/122), iż przepis art.30 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego odnosił się wyłącznie do budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych. Zgodnie z przepisem art. 49 b ust. 1 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W ustępie drugim tego przepisu przewidziana została możliwość legalizacji takiej samowoli. Korzystając z tego trybu organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia wymienionych w przepisie dokumentów. Poza sporem jest, że dokumentów tych inwestor nie przedłożył. W takiej sytuacji, stosownie do przepisu art. 49 b ust. 3 prawa budowlanego organ winien zastosować przepis ustępu 1 tego przepisu, czyli nakazać rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Dlatego też, w oparciu o powyższe, uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdzając takich naruszeń, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalono jako nieuzasadnioną.