II SA/Kr 846/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Z. S., I. S. oraz E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia 15 stycznia 2007 r., nr [....] Starosta K. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek S.S. w sprawie zwrotu działek nr [....] , nr [....] i nr [....] , położonych w obrębie [....] jedn. ewid. [....] , odpowiadających wywłaszczonym działkom nr [....] i nr [....] obr. [....] jedn. ewid. P. m. K. Orzekając w powyższy sposób organ l instancji oparł się na fakcie, iż decyzją z dnia 21 marca 2001 r., nr [....] wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami Prezydent Miasta K. dokonał uprzednio konkretyzacji normy prawnej w tej sprawie, czyli rozpatrzył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do tego samego podmiotu oraz w odniesieniu do tej samej nieruchomości. Powyższą decyzją Prezydent Miasta K. orzekł bowiem o odmowie zwrotu działek nr [....] , nr [....] i nr [....] , położonych w obrębie [....] jedn. ewid. P. m. K. , odpowiadających wywłaszczonym działkom nr [....] i nr [....] obr. [....] jedn. ewid. P. m. K. Jak ustalono, umową z dnia 15 lipca 1987 r., Rep. A.ll. [....] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....] " nabyła prawo użytkowania wieczystego w stosunku do wywłaszczonych działek nr [....] i nr [....] obr. [....] jedn. ewid. P. m. K. , a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [....] przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc spełnione zostały przesłanki określone w art. 229 u.g.n. i w związku z tym należało orzec o odmowie zwrotu w/w nieruchomości. Od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r. nie wniesiono odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna z dniem 12 kwietnia 2001 r., co potwierdzono odpowiednią klauzulą na jej egzemplarzu w dniu 14 maja 2001 r. W związku z powyższym Starosta K. uznał, iż rozpatrzenie ponownego wniosku S.S. z dnia 4 września 2006 r. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz uzasadniałoby zarzut nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji Starosty K. z dnia 15 stycznia 2007 r., nr [....] złożył w dniu 29 stycznia 2007 r. S.S. , reprezentowany przez radcę prawnego W.H. , podnosząc m.in., iż Starosta K. oparł swoje rozstrzygnięcie na fakcie, iż sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości była już ostatecznie rozstrzygnięta przez Prezydenta Miasta K. , który to organ podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., ponieważ stała się ona własnością miasta na prawach powiatu. Odwołujący się zwrócił bowiem uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OSP 1/03, podjętej w składzie 7 sędziów podnosząc, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r. "została wydana przez niewłaściwy organ, z rażącym naruszeniem prawa i organ administracji publicznej powinien stwierdzić jej nieważność". Wojewoda [....] decyzją z dnia 24 marca 2011 r., znak: [....] wydaną na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z dnia 29 grudnia 2007 r. przesłanym w odpowiedzi na pismo Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości [....] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 13 grudnia 2007 r. nr [....] , pełnomocnik S.S. radca prawny W.H. wyjaśniła, iż pismo z dnia 29 stycznia 2007 r. traktować należy jako odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia 15 stycznia 2007 r. nr [....] oraz jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r. nr [....] , ponieważ celem odwołującego się jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego w/w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r. W trakcie postępowania odwoławczego, w dniu 15 października 2007 r. zmarł wnioskodawca S.S. , w związku z czym postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. Wojewoda Małopolski zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu ustalenia spadkobierców zmarłego. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział l Cywilny z dnia 1 kwietnia 2010 r. ustalono, że spadek po zmarłym S.S. nabyły: Z.S. , I.S. oraz E.K. po 1/3 części każda. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 24 stycznia 2011 r. Wojewoda [....] podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie odwoławcze. Organ wskazał, że decyzją z dnia 21 marca 2001 r. nr [....] wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu działek nr [....] , nr [....] i nr [....] , położonych w obrębie [....] jedn. ewid. [....] m. K. , odpowiadających wywłaszczonym działkom nr [....] i nr [....] obr. [....] edn. ewid. [....] m. K. Podniesiono, że ponowne orzekanie w tej samej sprawie zakończonej już uprzednio decyzją ostateczną, byłoby orzekaniem w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną i podlegałoby stwierdzeniu nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej. Po pierwsze, w obu sprawach występują te same podmioty. Jak wynika bowiem z treści ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r. nr [....] , rozstrzygała ona wniosek o zwrot złożony przez tą samą osobę, której wniosek rozpatrywany jest aktualnie, tj. S.S. , którego sądownie ustalonymi spadkobierczyniami są: Z.S. , I.S. oraz E.S. Po drugie, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis w oparciu o który zapadło rozstrzygnięcie Starosty K. z dnia 15 stycznia 2006 r., tzn. art. 229 powołanej ustawy, nie uległ zmianie od momentu wydania decyzji z dnia 21 marca 2001 r. do chwili obecnej. Ponadto, jak wynika z aktualnego odpisu księgi wieczystej KR1 [....] , działki: nr [....] , nr [....] i nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , które stanowią przedmiot niniejszego postępowania, nadal pozostają własnością Gminy K. i pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " w K. Tym samym uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie, zarówno stan prawny jak i faktyczny jest identyczny z tym, który istniał w chwili wydania decyzji z dnia 21 marca 2001 r, nr [....] . Biorąc wreszcie po uwagę fakt, iż oba postępowania odnoszą się również do tej samej nieruchomości stwierdzono, że postępowania te są tożsame. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że wydanie ponownej decyzji w przedmiocie zwrotu w/w nieruchomości, bez uprzedniego pozbawienia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r. mocy obowiązującej oznaczałoby, iż byłaby ona obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Jak ustalono, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r. nr [....] , prowadzone pod sygnaturą [....] , do chwili obecnej nie zostało zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem. Oznacza to, iż omawiana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r. nr [....] nadal pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [....] z dnia 24 marca 2011 r., znak: [....] złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.S., I.S. i E.S. wnosząc o uchylenie tej decyzji. Skarżące nie zgadzają się ze stanowiskiem Wojewody, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie skarżących toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r. jest podstawą do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Nadto skarżące wskazały, iż użytkownik wieczysty działek objętych żądaniem zwrotu nie wykonał na nich żadnych prac prowadzących do osiągnięcia celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji podnosząc dodatkowo, że w sprawie nie występowały przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 k.p.a. Kwestia tożsamości powyższych spraw administracyjnych nie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami, a przytaczane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko dotyczące tej kwestii nie jest kwestionowane również przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Należy zatem jedynie zasygnalizować, że w sytuacji, gdy sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty narusza ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej, a w konsekwencji decyzja ponownie rozstrzygająca już rozstrzygniętą sprawę administracyjną jest obarczoną istotną wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dla oceny, czy nowa decyzja administracyjna narusza powagę rzeczy osądzonej, zasadnicze znaczenie przedstawia ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe - niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. Przez podstawę prawną rozstrzygnięcia należy rozumieć normę prawną podlegającą konkretyzacji i indywidualizacji w określonym stanie faktycznym. Norma ta jest zakodowana w przepisie lub przepisach prawnych. Tożsamość tego elementu sprawy administracyjnej, który określany jest jako jej podstawa prawna to zatem tożsamość normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Jak zasadnie wykazuje organ odwoławczy zarówno element podmiotowy, jak i przedmiotowy są tożsame. W dalszym ciągu wniosek o zwrot nieruchomości pochodził od byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonych S.S. , w którego miejsce wstąpiły - w związku ze śmiercią wnioskodawcy w toku postępowania administracyjnego - jego następczynie prawne, a stan faktyczny i prawny będący podstawą decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r., nr [....] nie uległ zmianie, która modyfikowałaby granice sprawy administracyjnej w stosunku do tej, którą rozstrzygnięto decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r., nr [....] , gdyż nadal przedmiotem żądania jest zwrot działek nr [....] , nr [....]. i nr [....] , położonych w obrębie [....] jedn. ewid. [....] , odpowiadających wywłaszczonym działkom nr [....] i nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , nie zmieniły się również normy prawne stanowiące podstawę decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r., nr [....] , a zwłaszcza nie uległ zmianie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami determinujący rozstrzygniecie z 2001 r. Wreszcie z aktualnego odpisu księgi wieczystej [....] wynika, że działki: nr [....] , nr [....] i nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. nadal pozostają własnością Gminy K. i pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " w K. W konsekwencji w powyższym stanie faktycznym i prawnym wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na skutek ponownego wniosku S.S. z dnia 4 "września 2009 r. byłoby równoznaczne z ponownym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r., nr [....] i jako takie byłoby obarczone wadą skutkująca stwierdzenie nieważności takiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania wszczętego na wniosek S.S. z dnia 4 września 2009 r. było uzasadnione. Należy podkreślić, że zachodząca w niniejszej sprawie niedopuszczalność jej prowadzenia (res iudicata) w związku z tym, iż ta sama sprawa została już zakończona ostateczną decyzją która funkcjonuje obrocie prawnym jest niedopuszczalnością czasową, gdyż w razie usunięcia tej przeszkody strona będzie mogła domagać się ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Zaskarżona decyzja nie zamyka zatem stronom drogi prawnej w dochodzeniu ich roszczeń, gdyż ma charakter wyłącznie procesowy, a w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r. strony będą mogły ponownie wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości, gdyż żądanie to nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie jest uzasadnione stanowisko skarżących, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją powinno było być zawieszone do czasu wydania rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r., nr [....] . Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl cytowanej regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. określona kwestia uzyskuje walor prejudycjalnej, jeżeli w czasie rozpatrywania sprawy administracyjnej jest nierozstrzygnięta, tzn. organ prowadzący sprawę zastaje ją nierozstrzygniętą. Sytuacja nierozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej musi występować w chwili rozpatrywania sprawy administracyjnej i oznacza brak możliwości ustalenia w tym momencie czasowym przez organ rozpatrujący sprawę określonej okoliczności prawnej. Jeżeli natomiast w momencie rozpatrywania sprawy administracyjnej można udzielić odpowiedzi na pytanie o stan prawny niezbędnych dla tej sprawy elementów, nie ma podstaw do przyjęcia, iż dana kwestia jest nierozstrzygnięta. Nie można co do zasady - a na pewno na gruncie niniejszej sprawy - uznać, że istotna dla sprawy administracyjnej kwestia wynikająca z decyzji ostatecznej jest nierozstrzygnięta w sytuacji, gdy toczy się postępowanie mające na celu weryfikację tej decyzji. Decyzja ostateczna jest bowiem rozstrzygnięciem, które w sposób trwały rozstrzyga sprawę administracyjną i jest wiążące dla innych organów administracji. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego może nastąpić tylko w określonych sytuacjach wymienionych w k.p.a. i do tego czasu decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznej jest zarówno ochrona praw nabytych strony, jak i ochrona porządku prawnego. Nawet w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie administracyjne poweźmie wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej istotnej dla rozstrzyganej w tym postępowaniu sprawy administracyjnej, nie może - co do zasady - uznać konieczności zweryfikowania decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjałnej. W momencie orzekania stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej jest wiążący dla organu orzekającego w sprawie. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że nie można mówić o zagadnieniu wstępnym, gdy kwestia prejudycjalna została już rozstrzygnięta, a sytuacja taka zachodzi, kiedy w kwestii prejudycjalnej wiąże już decyzja ostateczna, oznaczająca przecież w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej i stabilizację skutków prawnych ukształtowanych w wyniku jej zakończenia. Samo więc wszczęcie postępowania mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła sprawę administracyjną w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być ujmowane jako zagadnienie wstępne. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty uznanie, iż wystąpiło w sprawie zagadnienie wstępne pociągające za sobą skutki procesowe określone w k.p.a. nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a., ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 k.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej (por. argumentację przedstawioną w wyroku NSA z dnia 13.10.2000 r., IV SA 1670/98, publ. ONSA z 2001 r., nr 4, póz. 189). Zasada, że weryfikacja decyzji ostatecznej nie może być traktowana jako kwestia prejudycjalna w sprawie administracyjnej doznaje wyjątków w sytuacji - która "nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, gdy sam ustawodawca przesądzi bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie administracyjnej a oceną legalności decyzji administracyjnej lub postępowania poprzedzającego jej wydanie. Rozstrzygnięcie w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r., nr [....] nie było merytorycznie konieczne (niezbędne) do wydania decyzji w niniejszej sprawie, gdyż stan prawny i faktyczny niniejszej sprawy nie uniemożliwiał organowi administracji skorzystania z przysługujących mu kompetencji. Związek pomiędzy postępowaniem w niniejszej sprawie a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2001 r., nr [....] ma charakter co najwyżej pośredni i dotyczy kwestii procesowej, a zatem nie możne być kwalifikowany jako kwestia prejudycjalna uzasadniająca zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że zasadnie organy administracji nie znalazły podstaw do zawieszenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.