II SA/Kr 847/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na postanowienie nr 322/2023 z dnia 4 maja 2023 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, znak WSE.7722.14.2023.MULE w przedmiocie wykonania zastępczego w postępowaniu egzekucyjnym skargę oddala. II SA/Kr 847/23 UZASADNIENIE Decyzją nr 480/2016 z dnia 17 listopada 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: "u.p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: "PINB") nakazał inwestorowi W. S. rozbiórkę na własny koszt budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina K., o konstrukcji murowano-drewnianej na fundamencie betonowym, trwale połączonego z gruntem z dachem o pokryciu niepalnym, o wymiarach rzutu poziomego 16,90 x 6,32 m (pow. zabudowy ok. 106,81 mkw.). Postanowieniem nr 181/2017 z dnia 14 września 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 4 i § 5 art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016r. poz. 599 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 u.p.b. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) oraz art. 124 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na zobowiązanego W. S. grzywnę w wysokości 85747,07 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 1 września 2017 roku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowieniem nr 94/2023 z dnia 10 marca 2023 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 2 lit. a, art. 128 § 1 pkt 2 i § 2 u.p.e.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 u.p.b. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. : (i) zlecił innej osobie - na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego W. S. - rozbiórkę na własny koszt ww. budynku, przy czym przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego to ok. 60000 zł oraz (ii) zobowiązał W. S. do wpłacenia kwoty 40000 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku oraz kwoty 6,80 zł za dokonanie czynności egzekucyjnej wydania postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że egzekucja o charakterze pieniężnym wobec zobowiązanego stała się nieskuteczna, ponieważ Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. nie wyegzekwował od zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem nr 322/2023 z dnia 4 maja 2023 r., znak: WSE.7722.14.2023.MULE, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia W. S., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że: - egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB z dnia 16 listopada 2016 r.; - upomnieniem z dnia 16 stycznia 2017 r. PINB wezwał zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego; - w dniu 24 sierpnia 2017 r. PINB w ramach kontroli stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją PINB nie został wykonany; - w dniu 1 września 2017 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy; - w dniu 13 grudnia 2017 r. PINB w ramach kontroli stwierdził, że obowiązek pozostaje niewykonany; - pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. PINB zawiadomił pełnomocnika zobowiązanego o czynnościach kontrolnych zaplanowanych w dniu 7 lutego 2023 r.; - z notatki służbowej z dnia 7 lutego 2023 r. wynika, że od czynności kontrolnych odstąpiono ze względu na warunki pogodowe; - w dniu 9 marca 2023 r. PINB w ramach kontroli pod nieobecność zobowiązanego stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją PINB pozostaje niewykonany. W ocenie organu odwoławczego orzeczenie o zastosowaniu wykonania zastępczego jest zasadne. Zobowiązany miał świadomość, że w przypadku braku wykonania obowiązku, organ egzekucyjny zastosuje kolejny środek egzekucyjny (wykonanie zastępcze), albowiem wynikało to z postanowienia o zastosowaniu pierwszego środka egzekucyjnego (grzywna w celu przymuszenia). Nadto w aktach sprawy nie ma informacji o zamiarze wykonania obowiązku przez zobowiązanego, natomiast protokoły kontrolne świadczą o jego niewykonaniu. W dniu 30 września 2022 r. PINB upublicznił ogłoszenie o poszukiwaniu wykonawcy w ramach wykonania zastępczego do wykonania rozbiórki, natomiast w dniu 30 grudnia 2022 r. wpłynęła oferta spółki (cena: 59040 zł) uzupełniona w dniu 12 stycznia 2023 r. o kosztorys uproszczony, z którego wynika, że ogólna kwota kosztów to 48000 zł netto. Na tej podstawie można przyjąć, że przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego, o której mowa w art. 128 § 1a u.p.e.a., to ok. 60000 zł, przy czym przepis ten dopuszcza określenie jej w ten sposób, albowiem dokładne ustalenie kosztów wykonania zastępczego następuje po zakończeniu czynności (art. 133 § 1 u.p.e.a.). Określenie wysokości zaliczki nie budzi wątpliwości, bo nie przekracza ona kwoty przedstawionej w ofercie podmiotu zainteresowanego zastępczym wykonaniem obowiązku, a art. 128 § 2 u.p.e.a. pozostawia jej określenie uznaniu organu egzekucyjnego. Odnosząc się do argumentów zażalenia, organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzenie kontroli w dniu 9 marca 2023 r. bez poinformowania o niej zobowiązanego podważało zaufanie do organów administracji publicznej, ale jednocześnie nie było takim uchybieniem, które mogłoby być podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia. Czynności kontrolne w trybie art. 81 ust. 4 w zw. z art. 81a u.p.b. mogą być przeprowadzone bez uprzedniego zawiadomienia stron postępowania (art. 79 § 1 k.p.a.), albowiem przepisy u.p.b. stanowią samodzielną podstawę prawną dokonywania czynności kontrolnych, które nie są oględzinami w rozumieniu art. 85 k.p.a. Art. 18 u.p.e.a. przewiduje, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., w tym zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), ale przez odpowiednie stosowanie należy rozumieć stosowanie pełne (bez zmian), stosowanie z modyfikacjami oraz niestosowanie ogóle ze względu na bezprzedmiotowość bądź sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla normowania tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu egzekucyjnym nie ma zastosowania, bo odnosi się jedynie do postępowania orzekającego i jedynie do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, a nie do postępowania egzekucyjnego w administracji. Organ egzekucyjny nie jest zobowiązany do zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem orzeczenia. Wynika to ze specyfiki postępowania egzekucyjnego, która polega przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków. Owa specyfika postępowania egzekucyjnego powoduje również, że organ egzekucyjny nie ma obowiązku zawiadamiać zobowiązanego o każdej kontroli przeprowadzanej w celu sprawdzenia wykonania egzekwowanego obowiązku. Na koniec organ odwoławczy wskazał, że nie stwierdził przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozpoznania zażalenia, więc nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 17 § 2 u.p.e.a. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. S., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania polegające na nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy zarzutu przedwczesności zastosowania wykonania zastępczego bez przeprowadzenia oględzin nieruchomości z udziałem strony i bez umożliwienia stronie udziału w tych czynnościach i przedstawienia swojego stanowiska, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady zaufania strony do organu administracji. Udział strony (osobisty lub przez pełnomocnika) umożliwiłby przedstawienie aktualnego stanowiska strony istotnego orzeczniczo dla rozstrzygnięcia podjętego w dniu 10 marca 2023 r. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: (i) uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, (ii) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, (iii) wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, a tym samym postanowienia organu pierwszej instancji do czasu rozpoznania skargi. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i zwrócił uwagę na to, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia postanowienia jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a tymczasem skarga w tym zakresie jawi się jako ogólnikowa, bo skarżący nie wskazał nawet w przybliżeniu, czy i jaką dokumentację mogącą mieć wpływ na postępowania posiada, czy też jakie jest jego aktualne stanowisko w sprawie. Nie można zatem uznać, że skarżący wykazał, że jego uczestnictwo w czynnościach kontrolnych sprawiłoby, że wynik byłby odmienny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.1634 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej kategorii wymienionej w tym przepisie. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Nie budzi wątpliwości, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr 480/2016 z dnia 17 listopada 2016 r., znak: [...], polegającego na rozbiórce budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina K.. Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r., sygn. II SA/GL 335/07, CBOSA). Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania zmierzające do jej wykonania. W analizowanej sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania formalne uprawniające organ do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stosownie do treści art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.), zwana dalej u.p.e.a., warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, gdyż postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie PINB W L. sporządził w dniu 16 stycznia 2017 r. pisemne upomnienie znak [...], w którym wezwał skarżącego do wykonania ciążących na nim obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr 480/2016 z dnia 17 listopada 2016 r. Upomnienie zostało doręczone w dniu 1 lutego 2017 r. (doręczenie zastępcze). Z powodu niewykonania przez skarżącego egzekwowanego obowiązku, organ egzekucyjny w dniu 1 września 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy, który został skarżącemu doręczony w dniu 4 września 2017 r. W dniu 10 marca 2023 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej jest środkiem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania danej decyzji, a więc zmierzającym do respektowania prawa. Zastosowanie tego środka powinno nastąpić wtedy, gdy dany obowiązek może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązanego. Wynika to wprost z brzmienia art. 127 u.p.e.a., zgodnie z którym wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi między innymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie Sądu, efektywności zastosowanego przez organ środka egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób podważyć, w szczególności w kontekście tego, że nałożona uprzednio grzywna w celu przymuszenia nie odniosła skutku w postaci wykonania decyzji. W przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, organ ma zasadniczo do wyboru dwa środki egzekucyjne: nałożenie grzywny w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. Z powyższych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie, Sąd uznał, że orzeczenie o zastosowaniu wykonania zastępczego było uzasadnione. Należy podkreślić, że orzeczone zaskarżonym postanowieniem wykonanie zastępcze jest konsekwencją niewykonania przez skarżącego ciążącego na nim obowiązku. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, tj. odstąpienia przez organ od dokonania oględzin nieruchomości z udziałem skarżącego, to wskazać należy za organem II instancji, że jest to co prawda uchybienie przepisom postępowania, jednak nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Budynek nie został rozebrany i jest to okoliczność bezsporna, okoliczności tej nie zmieniłyby oględziny z udziałem skarżącego. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.