II SA/Kr 848/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Burmistrz Miasta i Gminy O. , po rozpatrzeniu wniosku Gminy O. , decyzją z dnia [...].09.2001 r. (nr [...] wydaną na podstawie art. l ust. 2, art. 2, art. 39, art. 40 ust. l i ust. 3, art. 42, art. 46 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 ze zm.) oraz art. 107 kpa - ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "Budowa drogi łączącej drogę wojewódzką [...] z ul. [...] na długości ok. 350 m od strony drogi wojewódzkiej wraz z budową sieci infrastruktury technicznej: woda, energia elektryczna, kanalizacja sanitarna i deszczowa na długości ok.550 m, na działkach nr ew. gr. [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] oraz na częściach działek oznaczonych jako "A" w O. ". W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, iż przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w liniach rozgraniczających pas drogowy oznaczony symbolami: KTD 1/2- ulica dojazdowa, KTZ 1/2 - ulica zbiorcza, MU- tereny koncentracji mieszkalnictwa i usług i jest zgodna z* właściwymi zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkaniowego [...] w O. W decyzji tej określono także bliżej warunki modernizacji i budowy drogi wynikające z wymienionego planu miejscowego, a także wskazano na konieczność uwzględnienia - przy realizacji inwestycji - uzasadnionych interesów osób trzecich. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.P. . Wskazał, iż zaprojektowany pas drogi będzie oddalony zaledwie o 4 m od schodów ganku jego domu. Podał, iż w trakcie postępowania wnosił, aby wszyscy właściciele działek położonych przy tej drodze mieli obowiązek oddania części swoich nieruchomości na potrzeby planowanej, drogi. Podkreślił, iż składał wnioski o ujęcie tej sprawy w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosku tego jednak nie uwzględniono, a jedyną reakcją było zwężenie pasa drogowego, z pierwotnie planowanych 15 m szerokości do 10 m. Odwołujący się podniósł również, iż właściciele działek znajdujących się po drugiej stronie drogi, a przeciwległych do jego działki, są zainteresowani poszerzeniem drogi kosztem należących do nich nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].12.2001 r. (znak: [...] działając na podstawie art. 39, art. 40 ust. l i 2, art. 41, art. 43, art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 1999 r., nr 15, póz. 139 z póz. zm.) w zw. z art. 138 § l pkt l k.p.a. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, póz. 139 z póz. zm.) przewiduje, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś, gdy planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wydaje decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna (art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż w przedmiotowej sprawie inwestycja ma polegać na budowie drogi łączącej drogę wojewódzką [...] z ul.[...] na długości ok. 350 m od strony drogi wojewódzkiej wraz z budową sieci infrastruktury technicznej, takiej jak woda, energia elektryczna, kanalizacja sanitarna i deszczowa. Inwestycja zlokalizowana jest na działkach określonych w obowiązującym. Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkaniowego [...] w O. symbolami KTD 1/2- ulica dojazdowa, KTZ 1/2 - ulica zbiorcza oraz MU- tereny koncentracji mieszkalnictwa i usług. Odnośnie obszarów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę ulic (KTD 1/2 i KTZ 1/2) wskazano, iż przedmiotowa inwestycja jest tożsama z przeznaczeniem podstawowym i jako taka jest zgodna z ustaleniami powołanego planu. Szczegółowo kwestie te reguluje § 24 i nast. cytowanego wyżej Planu Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkaniowego [...] w O. Nieznaczna część inwestycji obejmująca przyłącza kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu położona jest w obszarze MU tj. tereny koncentracji mieszkalnictwa i usług. Według § 13 cytowanego planu miejscowego przeznaczeniem podstawowym na terenach oznaczonych symbolem MU jest budownictwo mieszkaniowo-usługowe i wolnostojące obiekty usługowe z urządzeniami towarzyszącymi. Urządzenia infrastruktury kanalizacyjne-wodociągowej mieszczą się, zdaniem Kolegium, w zakresie pojęcia urządzeń towarzyszących o których mowa w § 13 powołanego planu miejscowego, a zatem są one zgodne z nimi zgodne. Organ odwoławczy podkreślił, iż w przedstawionej sytuacji - tj. wobec zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ - stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy o zagospodarowania terenu. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak również przepisy planu zagospodarowania przestrzennego stanowiące przepis prawa "miejscowego wiążą organy administracyjne orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i nie pozostawiają tymże organom swobody decyzyjnej. Oznacza to, że w sytuacji gdy inwestor składa wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestycja ta jest zgodna z przeznaczeniem danego terenu zawartym w planie zagospodarowania przestrzennego - organ ma obowiązek wydać decyzję ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakcentowało, iż sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi żadnych uprawnień właścicielskich inwestora w stosunku do działek objętych decyzją. Dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę inwestor musi wykazać się uprawnieniem do władania nieruchomościami objętymi inwestycją. Oznacza to konieczność wykazania uprawnień właścicielskich do terenów objętych inwestycją lub legitymowania się zgodą właściciela na zabudowę jego działki. W postępowaniu o pozwolenie na budowę będą brały udział dotychczasowe strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnośnie podnoszonych przez J.P. zarzutów dotyczących kolejnych zmian planu zagospodarowania przestrzennego i działania Urzędu Miasta i Gminy O. Kolegium wyjaśniło, iż podstawą prawną rozstrzygania o zgodności zamierzenia inwestycyjnego są aktualne przepisy prawa, w tym aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowanie prawidłowości zapisu samego planu w odwołaniu od decyzji wydanej w oparciu o ten plan, nie może odnieść zamierzonego skutku, albowiem Kolegium jako organ odwoławczy nie posiada kompetencji do weryfikacji przepisów prawa, w tym przepisów prawa miejscowego. Przepisy te ma obowiązek stosować. W powyższym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że strona, która twierdzi, że dany przepis prawa miejscowego lub określone działanie organu administracji narusza jej prawa, może jednak skorzystać z instytucji uregulowanej w art. 101 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 134, póz. 74 ze zm.) i złożyć skargę do sądu administracyjnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Kolegium -Odwoławczego, J.P. podał, że jego sprawa dotyczy zmiany ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie stanowiącej jego własność działki nr [...] w miejscowości Z. i odnosi się do inwestycji pod nazwą "budowa drogi łączącej drogę wojewódzką [...] z ul. [...] na długości ok. 350 m. od strony drogi wojewódzkiej wraz z budową sieci i infrastruktury technicznej". Uzasadniając zarzuty skarżący podał, że w 1992 r. nabył wskazaną wyżej działkę nr [...] . W tym czasie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał na powyższej działce dwie drogi. Podał, że uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na wskazanej wyżej działce, a następnie na budowę budynku mieszkalnego i inwentarskiego z ograniczeniem postawienia budynku mieszkalnego w odległości 12 m. od istniejącej drogi. Wskazał, że budynku nie mógł postawić w dalszej odległości od drogi albowiem z drugiej strony tego budynku też projektowana była droga. W planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym działkę skarżącego, narzucono linię nieprzekraczalnej zabudowy w odległości 6 m. od środka istniejącej drogi [...]. Skarżący podał, że w 2000 r. zmieniony został m.p.z.p., który ustanowił drogę kategorii [...] Droga ta wymaga pasa drogowego o szerokości 15 m. J.P. podkreślił, że w tamtym czasie nie zgodził się na powyższe rozwiązania, skutkiem czego w 2001 r. zmianie uległa kategoria powyższej drogi, która uzyskała oznaczenie KTD 1/2. Szerokość pasa drogowego określono na 10 m. Powyższa zmiana została przez skarżącego zaskarżona, gdyż cała szerokość pasa drogowego zabierana jest z szerokości jego działki. Z przeciwległej zaś strony jezdni "nie jest brany ani l cnT. J.P. wskazał także, że budynki wybudowane po drugiej stroni jezdni są zaprojektowane wg nowego planu zagospodarowania przestrzennego i są odległe o 20 m. od istniejącej jezdni. Skarżący uważa takie rozwiązanie za niesprawiedliwe. Wnioski przy tym o zmianę fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie działki nr [...] - nie są przez Burmistrza uwzględniane. Burmistrz nie reagował także na wnioski o wstrzymanie prac dotyczących budowy tej drogi. Nadto skarżący podał, że jest za budową drogi ale nie zgadza się aby droga ta powstała tylko z jego działki. Sprzeciwia się także nowemu projektowi pasa drogowego, gdyż pas ten będzie oddalony tylko 2 m. od jego budynku, powodując uciążliwości i zagrożenia. Na zakończenie J.P. podkreślił, że najlepiej byłoby gdyby ."powrócił poprzedni plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego na podstawie którego była zagospodarowana j ego działka", W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Postępowanie sądowe w tej sprawie zostało zawieszone wobec powzięcia przez sąd informacji o śmierci uczestników. W wyniku podjętych przez sąd czynności - ustała przyczyna zawieszenia postępowania i zostało ono podjęte postanowieniem z dnia 1.06.2012r. Skarżący w pismach z dnia 10.08.2012 r. oraz z dnia 27.08.2012 r. uzupełnił swoje stanowisko wyrażone w skardze. W pismach tych sformułował zarzuty przeciwko miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego [...] i procedurze jego uchwalania. Zaskarżonej zaś decyzji zarzucił naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że droga powinna być tak usytuowana by budynki znajdowały się w odległości co najmniej 6 m. od zewnętrznej krawędzi tej drogi, podczas gdy planowana droga o szerokości 6 m. i pasie drogowym 12-15 m. jest tak usytuowana, że dom skarżącego znajduje się w odległości 2 m. od krawędzi jezdni. Wskazał, że fakt obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że jego postanowienia mogą naruszać obowiązujące przepisy prawa. Podkreślił, że istnieje możliwość poprowadzenia drogi w taki sposób, by odpowiadało to przepisom prawa. Należałoby drogę tę poprowadzić przez nieruchomości leżące po obu stronach planowanego pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe i podlegają uchyleniu. Zgodnie z art. 145 § l pkt l lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, póz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tę decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego zawarte są w art. 145 § l kpa. W pkt 4 powołanego przepisu jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego wskazano brak. udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Zdaniem sądu, sytuacja taka miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż za stronę postępowania uznano m.in. A.K. . Status strony tej osoby wynikał z faktu, iż wg rejestru ewidencji gruntów A.K. był właścicielem działki nr [...] położonej w obrębie [...] w Gminie O . Z pozyskanego przez sąd aktu zgonu A.K. (k. [...] .) wynika natomiast, że zmarł on w dniu 6.11.1994 r., a więc prawie 7 lat przed wszczęciem postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "Budowa drogi łączącej drogę wojewódzką [...] z ul.[...] (...)". W takiej sytuacji, osobie tej nie mógł przysługiwać przymiot strony w toczącym się postępowaniu, bowiem z chwilą śmierci utraciła ona zdolność prawną. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast aby organy administracji prowadziły przedmiotowe postępowanie z udziałem następców prawnych A.K. . Zaniechanie ustalenia następców prawnych A.K. spowodowało, iż krąg stron nie został prawidłowo ustalony, zaś okoliczność, iż następcom prawnym właściciela działki nr [...] obręb [...] w Gminie O. nie zapewniono czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym powoduje, iż postępowanie to dotknięte jest wadą o jakiej mowa w powołanym wyżej art. 145 § l pkt 4 kpa. Niezależnie od powyższego uchybienia, skutkującego stosownie do cytowanego już wyżej art 145 § l pkt l lit. "b" p.p.s.a. - uchyleniem kontrolowanych decyzji, wskazać należy, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...].09.2001 r. (nr [...] narusza także przepisy prawa materialnego. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż podstawą prawną wymienionej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. jest m.in. art. 42 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako u.z.prz.). Przepis ten zawierał katalog elementów, które winna posiadać każda decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustęp l pkt 7 powołanego przepisu wymagał aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała okres swojej ważności. Na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, że określenie czasu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest istotnym elementem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 20.12.2001 r.; sygn. akt II SA/Po 3578/2001; LexPolonica nr 355084). Podkreślano także, iż w zakresie obowiązku orzekania o terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu -organ był związany bezwzględnie obowiązującą w tym zakresie normą prawa materialnego tj. art. 42 ust. l pkt 7 u.z.prz. (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.01.2005 r.; sygn. akt IV SA 4870/2003; LexPolonica nr 2405641). Wreszcie wskazywano, że po utracie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli upływie określonego w niej terminu, decyzja ta nie wywołuje już żadnych pozytywnych skutków prawnych (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r.; sygn. akt II SA/Gl 279/2008; LexPolonica nr 2321132). Określenie więc w omawianej decyzji okresu jej ważności miało to istotne znaczenie, że sam upływ wskazanego w niej terminu, eliminował tę decyzję z obrotu prawnego. Inaczej mówiąc, po upływie wskazanego w decyzji okresu (terminu) traciła ona swoją ważność i nie można było się na nią powoływać i wywodzić z niej skutków prawnych. Utrata zatem na skutek upływu czasu mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. - wynikała z ustawowego wymagania określenia w treści rozstrzygnięcia organu administracji - okresu ważności decyzji. Aby wskazane ograniczenie czasowe mocy obowiązującej takiej decyzji zostało uznane za termin, to długość okresu obowiązywania decyzji winna być orzeczona przez organ (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12.05.2004 r.; sygn. akt II SA/Bd 89/2004; LexPolonica nr 2117668). Odnosząc powyżej wskazane poglądy i rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...].09.2001 r. (nr [...] nie zawiera określenia okresu jej obowiązywania. Brak zatem w treści tej decyzji istotnego, wymaganego przez ustawę elementu. Uchybienie to powoduje, iż z treści kontrolowanej decyzji nie wynika w jakim czasookresie ona obowiązuje i po upływie jakiego terminu ustają wynikające z niej skutki prawne. Podkreślić przy tym należy, że na gruncie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. 2012, póz. 647) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest bezterminowo. Na gruncie zaś obowiązującej w dacie orzekania przez organy administracji w kontrolowanej sprawie -ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, niedopuszczalne byłoby przyjęcie bezterminowej ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek ten wynika z jednoznacznie sformułowanej treść powołanego wyżej art. 42 ust. l pkt 7 u.z.prz., który wprost nakazywał organowi administracji ustalić okres ważności decyzji. Niezastosowanie się przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do treści tego przepisu powoduje, że naruszone zostało prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna (tj. zawierałaby wskazany element decyzji). Zauważyć nadto należy, iż omawiana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] 09.2001 r. w pkt 3 dotyczącym "Warunków wynikających z przepisów szczególnych" zawiera stwierdzenie, iż inwestycję zrealizować należy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi. Tak jednak określony warunek realizacji inwestycji zawarty w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest prawidłowy. Podkreślenia wymaga, iż inne są zadania i cele ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a inne ustawy - Prawo budowlane. Określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych (art. 42 ust. l pkt 3 powyższej ustawy) oznacza w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązek wskazania ograniczeń inwestora i nie może być utożsamiane z prawem do rozstrzygania o prawach i obowiązkach potencjalnego inwestora na podstawie tych przepisów (tak: wyrok NSA z dnia 7.08.1998 r.; sygn. akt IV SA1584/96; LexPolonica nr 334131). Ponieważ przedstawionych wyżej uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy, czyni to także decyzję tego organu wadliwą. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, dotyczących w istocie regulacji zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomości będące własnością skarżącego, wskazać należy, iż trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wyrażone w kontrolowanej decyzji, że kwestionowanie aktów prawa miejscowego odbywać winno się w innym trybie i na innych zasadach niż kwestionowanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przedstawionych względów, sąd działając na zasadzie art. 145 § l pkt l lit "a" oraz lit. "b" p.p.s.a. w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylił.