II SA/Kr 848/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi R. M. i S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza na rzecz skarżących zwrot kwoty 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. | Decyzją z dnia 8 lipca 2008 r. (nr .....) Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek S.P. warunki zabudowy dla zamierzenia | |inwestycyjnego pn. "Budowa budynku hotelu z częścią mieszkalną i garażem podziemnym na dz. nr [....] obr. [....] wraz z przebudową wjazdu| |i dojścia dodatkowo na dz. nr [....] i [....] obr. [....] przy ul. [....] i [....] w K". | | | |Następnie inwestor w dniu [....] 2014r. złożył wniosek o wyjaśnienie treści decyzji, a w szczególności o interpretację zapisów decyzji w | |zakresie możliwości lokalizacji projektowanego obiektu w granicy działek nr [....] i nr [....] . Ponadto wniesiono o sprecyzowanie | |wysokości obiektu oraz o wyjaśnienie czy dopuszcza się dach płaski nad całym budynkiem. | | | |Prezydent Miasta K. wydał w oparciu o przepis art. 113 § 2 k.p.a. w dniu 17 października 2014r. postanowienie, mocą którego dokonał | |wyjaśnienia treści decyzji w ten sposób, że stwierdził, iż: | |1. konieczna jest realizacja inwestycji w granicy z działkami nr [....] i [....] obr. [....] ; | |2. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oficyny ustalono maksymalnie do wysokości gzymsu (okapu) oficyny budynku nr [....] przy | |ul. [....] - tak ustalona wysokość dotyczy każdej części projektowanego budynku z wyłączeniem części | |budynku przylegającej do ściany szczytowej budynku oficyny ul. [....] , dla której ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji do 24 m;| |3. dopuszczalne jest zastosowanie dachu płaskiego nad całym budynkiem pod warunkiem zróżnicowania elementów wykończenia ścian, w | |tym zastosowania w widoku elewacji przeszkleń i lekkich ścian osłonowych i nie stosowania na górnych kondygnacjach loggi, oraz dachów | |płaskich z okapem wystającym nad ostatnią kondygnacją - jako zwieńczeń agresywnych nie występujących w sąsiedztwie. | | | |Powyższe postanowienie stanowiące wyjaśnienie treści decyzji zostało zaskarżone do organu II instancji przez S.M. | |W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 16 lipca 2015r. (.....) uchyliło badane | |postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Prezydenta | |Miasta K. co wyjaśnień treści decyzji zawartych w pkt 1 i 3 spornego postanowienia. | |Co się tyczy wyjaśnień w zakresie pkt 1 wniosku, to zdaniem Kolegium, pozostają one w sprzeczności z treścią samej decyzji. Organ II | |instancji wskazał bowiem, że decyzja nie zawiera jednoznacznego zapisu regulującego omawiane zagadnienie. Jedynie co zawiera wydana | |decyzja, to kwestia możliwości realizacji inwestycji w granicy z działkami sąsiednimi, co ujęto w Zał. Nr 1 pkt II. 1.4., który podaje | |że "w części projektowanego budynku przylegającego do ściany szczytowej budynku oficyny ul. [....] dopuszcza się wysokość górnej krawędzi| |elewacji oficyny maksymalnie do 24 m (...)". | |Natomiast co się tyczy wyjaśnień odnośnie pkt 3 postanowienia, to SKO stwierdziło, że zestawienie treści tych wyjaśnień z brzmieniem | |wyjaśnianych zapisów Załącznika Nr 1 do decyzji pkt II. 1.5. tiret 2 i pkt II. 1.5. tiret 5 i 9, prowadzi do wniosku, że i w tym | |zakresie organ I instancji wykroczył poza możliwość działania jaką daje art. 113 § 2 k.p.a. | | | |Mając na uwadze wskazania SKO uczynione w powyższym rozstrzygnięciu, organ I instancji, wydał w dniu 18 listopada 2015r. postanowienie | |(.....) wyjaśniające treść decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w następujący sposób: | |1. warunki przestrzenne przedmiotowej decyzji dopuszczają zabudowę przy granicy działek [....] i [....] obr. [....] . Kompetencje w | |zakresie określenia warunków szczególnego usytuowania budynku (tj. w granicy z działką | |sąsiednią) posiada właściwy minister wydający stosowne rozporządzenia wykonawcze do ustawy Prawo budowlane; | |2. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oficyny ustalono maksymalnie do wysokości gzymsu (okapu) oficyny budynku nr [....] przy | |ul. [....] - tak ustalona wysokość dotyczy każdej części projektowanego budynku z wyłączeniem | |części budynku przylegającej do ściany szczytowej budynku oficyny ul. [....] , dla której ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji | |do 24 m; 3. na częściach budynku lub na całych budynkach dopuszczono dach płaski w przypadku, gdy elewacje budynku ukształtuje się i | |wykończy odmiennie od ściany murowanej z zastosowaniem tradycyjnego tynku, czyli jako ścianę "lekką", przeszkloną, obłożoną kamieniem | |lub innym szlachetnym materiałem wykończeniowym. W szczególnym przypadku możliwa jest zatem realizacja dachu płaskiego nad całym | |budynkiem; | |Uzasadniając pkt 1 zapadłego rozstrzygnięcia, wskazano m.in., że w dacie wydania decyzji o w.z. brak było stosownych przepisów | |wykonawczych w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, do szczególnego sytuowania budynków. Obecne brzmienie § | |12 ust. 2 tego rozporządzenia, sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy dopuszcza w | |odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeśli wynika to z ustaleń planu lub decyzji w.z. Takie brzmienie | |przepisu wprowadzono dopiero rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 marca 2009r., a więc już po dacie wydania wyjaśnianej obecnie| |decyzji Prezydenta Miasta K. | |Zdaniem organu I instancji, warunki przestrzenne dopuszczają możliwość budowy budynku przy granicy dz. [....] i [....] , lecz kompetencje | |określenia warunków, szczególnie usytuowania budynku, przy uwzględnieniu przepisów techniczno –budowlanych posiada właściwy minister | |wydający stosowne rozporządzenia wykonawcze do ustawy Prawo budowlane. | | | |Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do SKO w K. , które zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia 31 maja 2016r., działając na | |podstawie art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 138 § 1 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w części, tj. w zakresie pkt 1 | |wyjaśnień, orzekając w tym zakresie: "Inwestycja jest możliwa w granicy z działką nr [....] / projektowanego budynku przylegającej do | |ściany szczytowej u oficyny [....] ". W pozostałej części utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy. | |W uzasadnieniu organ odwoławczy doszedł do wniosku, że Prezydent Miasta K. w swoich wyjaśnieniach zawartych w pkt 1 postanowienia, | |wyszedł jednak poza rozstrzygnięcie decyzji, która poza jednym wyjątkiem dotyczącym części projektowanego budynku od strony szczytowej | |budynku oficynowego przy ul. [....] , nie wypowiada się o budowie przy granicy z działkami nr [....] i [....] obr. [....] . Kolegium | |podzieliło stanowiska żalącego się S.M. , iż w tym punkcie uchybiono przepisowi art. 113 § 2 k.p.a. i uzupełniono treść decyzji wz. | |Ustosunkowując się dalej do wyjaśnień organu I instancji w zakresie pkt 2 (odnośnie wysokości projektowanego budynku) oraz pkt 3 | |wniosku (w zakresie możliwości realizowania dachu płaskiego nad całym realizowanym budynkiem), SKO uznało je za zgodne z zapisami | |zawartymi w treści decyzji. | | | |Wskazane wyżej postanowienie SKO zostało w całości zaskarżone do sądu administracyjnego przez S.M. i R.M. , reprezentowanych przez | |r.pr. S.K. , którzy zarzucili mu: | |naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: | |- art. 113 § 2 w zw. art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania | |administracyjnego (t.j. Dz. U. 2016.23 z późn. zm.) poprzez błędną interpretację tego przepisu i jego zastosowanie, bowiem organy | |administracji publicznej: | |a. dokonały uzupełniania i zmiany treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uznając, iż zapisy tej decyzji zawierają upoważnienie do| |posadowienie budynku w granicy nieruchomości, | |b. nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny wątpliwości zapisów decyzji dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych oraz | |geometrii dachu - dachu płaskiego. | |- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części (...) podczas, gdy w przedmiotowej sprawie zaistniały | |przesłanki do jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.,| |albowiem treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie została w dalszym ciągu przez organy administracyjne wyjaśniona ponad wszelką | |wątpliwość. | | | |W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. | | | |Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: | | | |Skarga jest częściowo uzasadniona. | | | |Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienie wątpliwości w treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta| |zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu | |faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. | |Celem postanowienia wydanego z mocy art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie | |(vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 456). | |W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 113 § 2 k.p.a. | |Wniosek o wyjaśnienie treści decyzji o warunkach zabudowy w pkt 1 zmierzał de facto do skorygowania rozstrzygnięcia, a w istocie jego | |uzupełnienia przez stwierdzenie, że decyzja dopuszcza lokalizację projektowanego obiektu w granicy działek [....] i [....] . Samorządowe | |Kolegium Odwoławcze wyjaśniając sporny zapis wskazało w zaskarżonym postanowieniu, że inwestycja jest możliwa w granicy z działką nr | |[....] w części projektowanego budynku przylegającej do ściany szczytowej budynku oficyny [....] . | |Zagadnienie, w przedmiocie którego strona zażądała od organu wyjaśnień, dotyczy konkretnych rozwiązań odnoszących się do lokalizacji | |projektowanego obiektu na działce. Zatem kwestia ta powinna być rozstrzygana na etapie kolejnej fazy procesu inwestycyjnego, w ramach | |kontroli projektu budowlanego poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. | |Mając tego świadomość, organ I instancji w decyzji o warunkach zabudowy (str. 6 uzasadnienia) podał, co następuje: "Występując o | |pozwolenie na budowę inwestor winien przedłożyć projekt budowlany inwestycji wykonany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury| |z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z przepisami szczególnymi. | |W ramach projektu budowlanego inwestycji winny być rozwiązane m.in. kwestia konkretnej lokalizacji budynków na działce, odległości | |między budynkami istniejącymi a projektowanymi, gabaryty i forma architektoniczna obiektu (...). Kwestia zgodności powyższych rozwiązań | |projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w w/w Rozporządzeniu oraz z warunkami określonymi w decyzji o | |warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę, a strony biorące udział w postępowaniu | |prowadzonym przed wydaniem tej decyzji, będą mogły wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia. Podobnie, na etapie pozwolenia na budowę, po | |przedłożeniu inwestora projektu budowlanego, będą rozpatrywane kwestie zacienienia działek sąsiednich". | |Zatem Prezydent Miasta K. wprost w zapisach wyjaśnianego rozstrzygnięcia stwierdził, że kwestia lokalizacji przedmiotowego obiektu | |będzie rozważana w toku następnego procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wątpliwości autora | |wniosku odnośnie "możliwości lokalizacji projektowanego obiektu w granicy działek [....] i [....] ", zdaniem Sądu wykraczały poza treść | |decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 8 lipca 2008 r. (nr .....). Decyzja ta nie określała bowiem szczególnych warunków lokalizacji | |planowanej inwestycji na terenie działki nr [....] obr. [....] w K., a w szczególności jej posadowienia w granicy z działkami sąsiednimi. | |Przywoływany w pismach stron postępowania oraz postanowieniach organów administracyjnych zapis zawarty w pkt 1.4 załącznika nr 1 do | |powołanej wyżej decyzji, że "w części projektowanego budynku przylegającej do ściany szczytowej budynku oficyny [....] " służy wyłącznie | |opisowi zmierzającemu do określenia wysokości oficyny. Zatem, jak zresztą pisze w swoim wniosku z 25.08.2014r. S.P. , wspomniana | |decyzja ustalająca warunki zabudowy nic nie mówi o dopuszczeniu lokalizacji budynku w granicy. Natomiast wskazany w pkt 1.4 załącznika | |nr 1 zapis, także nie stanowi dopuszczenia realizacji budynku w określonym miejscu, a jedynie wyznaczenia wysokości budynku, który na | |być budowany. | |Ponadto zaznaczenia wymaga, że w kontrolowanej sprawie, w ówczesnym stanie prawnym (na dzień wydania decyzji ustalającej warunki | |zabudowy) brak było podstawy prawnej do określenia w decyzji o w.z. miejsca lokalizacji inwestycji czyli usytuowania w konkretnym | |miejscu na działce inwestora, a przede wszystkim lokalizacji jej w granicy z działką sąsiednią. Wskazać też przyjdzie, że przywołane | |przez organy obydwu instancji rozporządzenie Ministra Infrastruktury – w brzmieniu do dnia 8 lipca 2009r. w ogóle nie nawiązywało do | |decyzji o warunkach zabudowy (§ 12 ust. 2 ww. rozporządzenia sprzed nowelizacji z dnia 12 marca 2009r.). Po wydaniu decyzji o warunkach| |zabudowy z dnia 8 lipca 2008r.) organ nie mógł uwzględniać zmiany stanu prawnego, rozpatrując wniosek o jej wykładnię. Późniejsza | |zmiana przepisów i stworzenie podstawy prawnej do rozstrzygania kwestii usytuowania budynku względem granic sąsiedniej działki | |budowlanej, będąca zresztą źródłem kontrowersji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie może stanowić podstawy wyjaśniania | |wątpliwości wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy, która zresztą nie rozstrzygała w tej materii. Ponieważ decyzja Prezydenta | |Miasta K. z dnia 8 lipca 2008 r. (nr ....) nie orzeka o lokalizacji inwestycji w granicy z sąsiednimi działkami, to brak jest podstaw do | |wyjaśniania jej treści na podstawie art.113 § 2 k.p.a. Kwestie te będzie rozstrzygał organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o | |pozwolenie na budowę. | |Zaznaczyć należy, że kwestie te prawidłowo wyartykułowało i oceniło Kolegium już w swoim postanowieniu z dnia 16 lipca 2015r., a także | |w zaskarżonym postanowieniu z dnia 31 maja 2016r., gdzie samo pisze, że "decyzja w swej treści nie odnosiła się do możliwości | |realizacji obiektu w granicy z działkami sąsiednimi", "organ I instancji (...) wyszedł jednak poza rozstrzygnięcie decyzji". Tym samym | |nie było podstaw do wyjaśniania treści decyzji z dnia 8 lipca 2008 r. (nr ......) w tym zakresie, a więc i reformatoryjnego orzekania przez| |Kolegium poprzez rozstrzygnięcie, że "inwestycja jest możliwa w granicy działką nr [....] w części projektowanego budynku (...)". Prowadzi | |to bowiem nie wyjaśnienia treści pierwotnej decyzji, ale do jej nieuprawnionego uzupełnienia. Zatem uznać należało, że organ odwoławczy| |w części reformatoryjnej swojego rozstrzygnięcia wyszedł poza granice przepisu art. 113 § 2 k.p.a., zwłaszcza, że w dacie wydania | |decyzji o w.z. organ administracyjny nie był umocowany do określenia szczególnego usytuowania zabudowy, a zatem również w kwestii | |możliwości realizacji obiektu w granicach z działkami sąsiednimi. | |Odnosząc się natomiast do "wątpliwości" inwestora co do dopuszczalnej wysokości budynku czy możliwości zrealizowania dachu płaskiego na| |całej powierzchni planowanego budynku (pkt 2 i 3 wniosku z dnia 25 sierpnia 2014r.), zdaniem Sądu kwestie te, pozbawione są | |"wątpliwego" charakteru, a zatem nie wymagają wyjaśnień. Zagadnienia te zostały bowiem w sposób jasny określone w treści decyzji o w.z.| |i w żaden sposób nie są dotknięte zawisłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. | |Podejmując się wyjaśnienia w zakresie "sprecyzowania wysokości obiektu", organ, kompilując zapisy zawarte w załączniku nr 1 do decyzji | |o w.z pkt II ppkt 1.4 wyjaśnił, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej liczącą 24 m posiadać może część budynku przylegająca do| |ściany szczytowej budynku przy ul. [....] , pozostała zabudowa zaś może osiągnąć maksymalnie wysokość gzymsu (okapu) oficyny budynku nr | |[....] przy ul. [....] . Zatem dokonane przez organ administracyjny "czynności wyjaśniające" w istocie stanowiły powtórzenie zawartych w | |decyzji treści. Warunki co do wysokości poszczególnych części budynku w sposób oczywisty zostały zawarte w decyzji w załączniku nr 1 do| |decyzji o w.z pkt II ppkt 1.4. O ile nawet podzielić można stwierdzenie skargi, że nie sprecyzowano szerokości na jakiej jest | |dopuszczalna wysokość 24 m licząc od ściany szczytowej budynku oficyny ul. [....] w głąb w stronę budynku nr [....] przy ul. [....] , to | |kwestia ta nie była przedmiotem wątpliwości wnioskodawcy i w konsekwencji pytania sformułowanego w piśmie z dnia 25.08.2014r. | |Z kolei wyjaśniając wątpliwości strony w zakresie realizacji dachów płaskich, organ stwierdził, iż można je stosować na częściach | |budynku lub na całych budynkach przy zachowaniu warunków wskazanych w pkt II ppkt 1.5. i 1.5.1 tiret 5 załącznika nr 1 do decyzji. | |Również w tym zakresie wyjaśniający wątpliwości strony zabieg sprowadzał się do przytoczenie właściwego fragmentu tekstu decyzji. Nie | |można zatem uznać, że organ wyjaśniał kwestie niejednoznaczne czy zawiłe. | | | |Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w| |art. 113 § 2 k.p.a., co obligowało organ administracyjny do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wyjaśnienia wątpliwości co do treści | |decyzji. Podkreślić bowiem należy raz jeszcze, że instytucja "wyjaśnienia" ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w | |decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy obowiązek udzielenia | |wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją. W kontrolowanej sprawie brak było takich wątpliwości. | |Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. | |O kosztach orzeczono w pkt II wyroku, w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., | |uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze. | |W związku z ujawnieniem nadpłaconego wpisu od skargi, który w niniejszej sprawie zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady | |Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.) wynosi 100 zł, Sąd w pkt III sentencji zarządził zwrot nadpłaconej kwoty 400 zł na| |rzecz skarżących. | | | | | | | | | | | | | | | | |