II SA/Kr 849/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r., znak [...] , wydanym na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 126 i art. 150 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A sp. z o.o. w K. , odmówiło stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2011r., znak[...] , orzekającego o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2008r., znak [...], odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2008r., nr [...] , ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalno – usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. [...] obr. [...] o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że A. sp. z o.o. oparło wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia na zarzucie rażącego naruszenia prawa, a to art. 150 § 1 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy, organem, który wydał w ostatniej instancji decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy był Prezydent Miasta K. , zatem ten organ był właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem spółki, fakt złożenia od decyzji o warunkach zabudowy odwołania oraz wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dniu [...] października 2008r. decyzji znak [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego nie ma znaczenia dla oceny właściwości do wznowienia postępowania. Decyzja Kolegium jest decyzją procesową, a więc należy uznać, że decyzją, która została wydana w ostatniej instancji, jest wyłącznie decyzja organu pierwszej instancji. Kolegium nie podzieliło poglądów A. sp. z o.o. Wskazało, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Nie budzi wątpliwości, że taką decyzją była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2008r. Dodatkowo organ zaznaczył, że decyzja ta zapadła na skutek wycofania odwołania. Organ mógł tego cofnięcia nie uwzględnić, co wynika z art. 137 k.p.a., zawsze ma zatem obowiązek merytorycznego zbadania decyzji organu pierwszej instancji. A. sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej, Kolegium oparło się na bardzo ścisłej i literalnej wykładni art. 150 § 1 k.p.a. Tymczasem decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jest decyzją procesową i nie ma charakteru decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Celowościowa i systemowa wykładnia wskazują, że przepis art. 150 § 1 k.p.a. odwołuje się do decyzji o charakterze merytorycznym. Chodzi o to, że postępowanie wznawia organ ostatniej instancji, w postępowaniu przed którym zostały popełnione błędy w procedowaniu. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca spółka wskazała na orzeczenie sądu administracyjnego. Nadto zwróciła uwagę, że decyzja o umorzeniu postępowania wywołuje takie same skutki prawne, jak postanowienie wydane przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. Zdaniem spółki, Kolegium wydając postanowienie z dnia 27 czerwca 2011r. dopuściło się rażącego naruszenia art. 150 § 1 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012r., znak [...] wydanym na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 126 i art. 150 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2012r. Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i stwierdziło, że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko. Uznało zatem, że decyzją wydaną w ostatniej instancji w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a., była decyzja z dnia 30 października 2008r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ ponownie zwrócił uwagę, że z uwagi na treść art. 137 k.p.a., umorzenie postępowania odwoławczego stanowi potwierdzenie merytorycznej poprawności decyzji organu pierwszej instancji. A. sp. z o.o. w K. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia, wydanego z rażącym naruszeniem prawa, art. 77 i art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu strony postępowania, nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. przez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów, a nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła argumentację, przedstawioną wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie dotyczyło odmowy stwierdzenia nieważności wcześniejszego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym z kolei organ ten uchylił postanowienie Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wznowienia postępowania oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. U podstaw orzeczenia kasatoryjnego legło przekonanie Kolegium, że Prezydent Miasta K. nie był organem właściwym do wydania postanowienia w sprawie wznowienia, ponieważ w objętym wnioskiem o wznowienie postępowaniu administracyjnym organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji, było właśnie Kolegium. Skarga, wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oparta była na odmiennej wykładni przepisów i na wywodzie, zgodnie z którym decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie powinna mieć wpływu na właściwość organów w sprawie wznowienia postępowania, nie jest bowiem decyzją merytoryczną. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia prawidłowej wykładni przepisów, regulujących właściwość organów, orzekających w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych, jakim jest wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Art. 149 § 3 k.p.a. przewiduje tę samą formę dla orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania. Zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, co wynika z art. 149 § 4 k.p.a. Ogólną zasadę odnośnie właściwości rzeczowej co do wydania postanowień, o których mowa w art. 149, wyraża art. 150 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organem administracji publicznej, właściwym w tego rodzaju sprawach jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W niniejszej sprawie wymaga wykładni zagadnienie, czy poprzez "decyzję, wydaną w ostatniej instancji" należy rozumieć każdą decyzję administracyjną (takie stanowisko prezentuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze), czy też wyłącznie decyzję odnoszącą się do istoty sprawy, a zatem z pominięciem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (taką interpretację przedstawia strona skarżąca). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisu art. 150 § 1 k.p.a. musi mieć wykładnia literalna. W tym wypadku nie ma podstaw do odwoływania się do innych rodzajów wykładni. Sąd zdaje sobie sprawę, że w doktrynie i orzecznictwie, zwłaszcza w ostatnim czasie, coraz częściej pojawiają się poglądy na temat możliwości odstąpienia od bezwzględnego prymatu wykładni literalnej, a w związku z tym – również o możliwości przyznania pierwszeństwa rezultatom wykładni celowościowej czy systemowej. Jednakże takie podejście należy uznać za całkowicie wykluczone wówczas, gdy mowa o normach, regulujących właściwość organów administracji. Ewentualne skutki naruszenia przepisów o właściwości są tak daleko idące, że w wypadku jasnego, wyraźnego i niepozostawiającego wątpliwości wyniku wykładni językowej nie może być miejsca na jej uzupełnianie za pomocą innych reguł interpretacyjnych. W wypadku przepisów, dotyczących właściwości przyjmować trzeba, że jeżeli ich brzmienie jest jasne, dalsza wykładnia jest nie tylko zbędna, ale wręcz niedopuszczalna, prowadziłaby bowiem do dezorganizacji działalności organów administracji publicznej i całkowicie niepotrzebnych rozbieżności w orzecznictwie. Uwagi te można w zupełności odnieść do omawianego art. 150 § 1 k.p.a. Przepis ten mówi o organie, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Ustawodawca nie dokonał rozróżnienia, o jaką decyzję chodzi. Przypomnieć można, że zgodnie z k.p.a. organ odwoławczy może wydawać zarówno decyzje, jak i postanowienia. Pomijając rozstrzygnięcia wpadkowe, formę postanowienia zgodnie z art. 134 k.p.a. przybierają: stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Natomiast rodzaje decyzji, które mogą zapaść przed organem drugiej instancji, wskazuje art. 138 k.p.a. Są to: utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1); uchylenie zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2); umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3), uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2) oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści (art. 138 § 4). Skoro ustawodawca zdecydował się nadać wszystkim rozstrzygnięciom, wskazanym w art. 138 k.p.a., formę decyzji administracyjnej, nie zaś postanowienia, każda decyzja organu odwoławczego ma skutek odnośnie właściwości co do wznowienia postępowania. Wynika to z literalnego brzmienia art. 150 § 1 k.p.a. i odnosi się również do decyzji organu drugiej instancji, umarzającej postępowanie odwoławcze. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów ustawodawca zdecydował się na nadanie takiej, a nie innej formy prawnej temu rozstrzygnięciu, ani też pozorne podobieństwo umorzenia postępowania odwoławczego do postanowień, wydawanych na podstawie art. 134 k.p.a. Trzeba przyjąć, że gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić właściwość w sprawach, dotyczących wznowienia od tego, czy decyzja, wydana w ostatniej instancji, była decyzją orzekającą co do istoty sprawy, czy posiadała tylko formalny charakter, napisałby to wprost, odsyłając w treści art. 150 § 1 k.p.a. do konkretnych jednostek redakcyjnych art. 138. W ocenie Sądu wyraźna treść art. 150 § 1 k.p.a. stanowi wystarczający powód do stwierdzenia, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, odpowiada prawu. Dodatkowo jednak można wskazać na słuszność podniesionych w jego uzasadnieniu argumentów, dotyczących merytorycznego charakteru decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 137 zd. 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może uwzględnić cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Cofnięcie odwołania nie powoduje zatem automatycznego umorzenia postępowania odwoławczego i obliguje organ drugiej instancji do kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tego, czy nie narusza ona prawa lub interesu społecznego. Stąd też decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, mimo pozornego podobieństwa, nie jest rozstrzygnięciem tak samo formalnym jak postanowienia, wydawane na podstawie art. 134 k.p.a. Przedstawiona w skardze argumentacja o takim samym skutku prawnym orzeczeń, wydanych na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 134 k.p.a. to za mało, aby można było odejść od wykładni literalnej art. 150 § 1 k.p.a. Jest to dodatkowo argument mocno wątpliwy, bo o zbliżonym skutku prawnym można mówić również w wypadku wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro określone w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym prawa i obowiązki stron pozostają wówczas bez zmian. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że jego własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2011r., znak [...] o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2008r., znak [...] i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji nie narusza prawa. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w sprawie, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, decyzję administracyjną w ostatniej instancji, to ono, a nie Prezydent Miasta K. było właściwe do rozpatrzenia wniosku i wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 albo § 3 k.p.a. Nie może być zatem mowy o tym, aby postanowienie z dnia 27 czerwca 2011r. było dotknięte rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadniczy zarzut skargi jest zatem bezzasadny. Odnosząc się do pozostałych stwierdzić należy, że również one nie mogły zostać podzielone. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 77 i art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu strony postępowania, nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego. Spór pomiędzy stroną skarżącą a organem sprowadza się do wykładni przepisów prawa, a nie do ustaleń faktycznych. Jednymi ustaleniami w sprawie, posiadającymi w pewnym sensie charakter ustaleń faktycznych, były te, które dotyczyły kolejności wydawanych w sprawie aktów administracyjnych, ich treści oraz organów, które je wydawały. Nie było przedmiotem sporu to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w sprawie, objętej później wnioskiem o wznowienie, decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Strona skarżąca kwestionowała jedynie prawną ocenę tego faktu procesowego. Trudno podzielić także zarzut braku uwzględnienia słusznego interesu strony postępowania. Nie można postulować, aby organ administracji publicznej przyjmował taką wykładnię przepisów o właściwości, która w danej konfiguracji procesowej dawała stronie większą szansę na wzruszenie w przyszłości decyzji ostatecznej, do czego wydaje się zmierzać ten zarzut skargi. Sąd nie podzielił też wyrażonej w skardze oceny, jakoby uzasadnienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zbyt skrótowe. Problem wykładni przepisu art. 150 § 1 k.p.a. nie wymagał bowiem szerszych rozważań prawnych i sprowadzał się w zasadzie do słusznego zwrócenia uwagi na literalną wykładnię tego przepisu. Argumentacja Kolegium, aczkolwiek zaprezentowana już w postanowieniu wcześniejszym, stanowiła odpowiedź na zarzuty strony skarżącej. Odnosząc się do tej części argumentacji strony skarżącej, która odwołuje się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 maja 2008r. (II SA/Lu 227/08) wypada wskazać, że wyrok ten nie wiąże ani Sądu w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę, ani też nie wiązał Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nadto w omawianym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do zagadnienia interpretacji art. 150 § 1 k.p.a. w sposób niezwykle pobieżny, pomijając tak aspekt wykładni językowej, jak i funkcjonowania w postępowaniu administracyjnym art. 137 k.p.a. W zestawieniu z taką argumentacją, uzasadnienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie ocenić należy jako kompletne, wyczerpujące i odnoszące się do każdego aspektu zagadnienia, stąd też jest ono przekonujące, w odróżnieniu od rozstrzygnięcia wyroku z dnia 21 maja 2008r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.