II SA/Kr 849/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 kwietnia 2014 r. nr [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2014 r., znak [...], [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Z. P. na pismo Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 23 stycznia 2014 r. nr [...] wzywające Z. P. do wydania nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0139 ha, obręb nr [...], jednostka ewidencyjna [...], wraz z budynkiem, przeznaczonej pod rozbudowę drogi decyzją Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 2012 r., znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że na opisane wyżej pismo Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (dalej: "ZIKiT") z dnia 23 stycznia 2014 r. nr [...] zażalenie złożył Z. P. podnosząc, że pismo Dyrektora ZIKiT stanowi w istocie postanowienie. Żalący podniósł zarzuty niedoręczenia upomnienia i nieistnienia obowiązku, a na wypadek stwierdzenia jego istnienia - braku jego wymagalności. Strona wniosła o uchylenie postanowienia w całości i wstrzymanie na zasadzie art. 17 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszelkich dalszych czynności, w tym wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że zaskarżone przez Z. P. pismo Dyrektora ZIKiT z dnia 23 stycznia 2014 r. nr [...] nie zostało wydane w trybie art. 143 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. póz. 1015 ze zm.; dalej "u.p.e.a."). Na gruncie art. 143 § 1 u.p.e.a. egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). Z kolei § 2 art. 143 stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Analiza przepisu art. 143 u.p.e.a. wskazuje, że postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości może zostać wydane dopiero po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Z. P. nie doręczono odpisu tytułu wykonawczego, w którym określony byłby obowiązek podlegający wykonaniu. Nie uczyniono tego ani wraz z zaskarżonym pismem Dyrektora ZIKiTw K. z dnia 23 stycznia 2014 r. nr [...], ani wcześniej. Ponadto podkreślenia wymaga, że organem właściwym do wezwania do wykonania obowiązku w oparciu o art. 143 u.p.e.a. jest organ egzekucyjny, czyli Prezydent Miasta, a nie Dyrektor ZIKiT w K.. Również treść kwestionowanego pisma potwierdza, iż nie może one zostać potraktowane jako postanowienie z art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Dyrektor ZIKiT stwierdził w nim bowiem, że dopiero w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Co więcej, przed wysłaniem do Z. P. pisma z dnia 23 stycznia 2014 r. nr [...], Wierzyciel nie skierował do Zobowiązanego nawet upomnienia (upomnienie zostało doręczone w dniu 25 lutego 2014 r.). Opisane powyżej okoliczności świadczą o tym, iż w niniejszej sprawie występuje niedopuszczalność przedmiotowa zażalenia, tj. wyłączenie przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia pisma Dyrektora ZIKiT w K. wzywającego do wydania nieruchomości przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei na mocy art. 144 k.p.a., powyższy przepis stosuje się odpowiednio do zażaleń. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. P., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 § 1 w zw. z art. 143 § 2 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, iż na postanowienie o wezwaniu dłużnika do wykonania obowiązku nie przysługuje zażalenie; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak zbadania wszystkich okoliczności sprawy oraz brak dokonania należytej kontroli kwestionowanego postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, co przejawiło się w braku oceny prawnej tegoż postanowienia przez pryzmat art. 143 § 1 p. 2) i § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym zażalenie przysługuje na postanowienie w przedmiocie prowadzenia egzekucji. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że doręczone skarżącemu pismo ZIKiTu wzywające do dobrowolnego wydania wywłaszczonej nieruchomości zawiera wszystkie elementy konieczne do uznania go za postanowienie, a ponadto wezwanie do dobrowolnego wydania nieruchomości następuje w formie postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że kwestionowane postanowienie jest niezaskarżalne, ponieważ zostało doręczone przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Stanowisko takie stoi w oczywistej sprzeczności z art. 143 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym obowiązanemu przysługują zarzuty i zażalenie na postanowienie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie związanej z kwestionowanym postanowieniem, obowiązany nie był legitymowany do wniesienia zarzutów, gdyż środek ten służy do zwalczania tytułu wykonawczego. Wezwanie do wykonania obowiązku nie ma charakteru tytułu wykonawczego. Ponadto, zażalenie nie przysługuje również na etapie po wykonaniu czynności egzekucyjnej (tu: odebrania nieruchomości) - gdyż wówczas obowiązany ma do dyspozycji skargę na czynności egzekutora. Idąc za tokiem rozumowania organu dochodzi się do przekonania, że nie istnieje taki moment w toku postępowania egzekucyjnego, w którym obowiązany mógłby wnieść zażalenie. Tym samym, przepis art. 143 § 2 u.p.e.a. byłby przepisem pustym, gdyż nie ma takiego rozstrzygnięcia, na które przysługiwałoby zażalenie, o którym mowa w art. 34 u.p.e.a. Pogląd przyjęty przez organ nie znajduje oparcia ani w literalnym brzmieniu art. 143 § 2 u.p.e.a. ani w systemowym ujęciu środków prawnych przysługujących obowiązanemu w egzekucji. Co więcej, trudno wymagać od obowiązanego, aby czekał na dokonanie czynności egzekucyjnej i nie reagował na kierowane do niego wezwanie - już tak ujęte podejście funkcjonalne nie pozwala na przyjęcie, iż postanowienie o wezwaniu do wykonania obowiązku ma charakter niezaskarżalny. Skarżący podkreślił, iż orzecznictwo przewiduje dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie o wezwaniu do wykonania obowiązku. Wobec powyższego przyjąć należy, iż w kwestionowane postanowienie jest zaskarżalne, gdyż istnieje przepis, który stanowi o dopuszczalności wniesienia zażalenia (art. 17 § 1 w zw. z art. 143 § 2 u.p.e.a.). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. podniesiono, że organ odwoławczy zobowiązany jest zbadać wszystkie okoliczności sprawy celem wszechstronnego zweryfikowania legalności kwestionowanego postanowienia, W niniejszej sprawie dokonanie kontroli wymagało przede wszystkim analizy treści kwestionowanego postanowienia w świetle art. 143 § 1 p. 2 i § 2 u.p.e.a. Należało zbadać, czy kwestionowane postanowienie Prezydenta Miasta mieści się w zakresie "postanowień w sprawie prowadzenia egzekucji". Wykładnia językowa tego wyrażenia prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż jest to pojęcie szersze aniżeli "zastosowanie środka egzekucyjnego", o którym mowa w art. 7 § 3 u.p.e.a. Wezwanie do wykonania obowiązku pod rygorem zastosowania przymusu w sposób jednoznaczny łączy się z prowadzeniem egzekucji. Prowadzenie egzekucji jest bowiem przedsięwzięciem złożonym logistycznie i nie można go utożsamiać tylko i wyłącznie z czynnością przymusowego wykonania obowiązku. Skarżący domagał się zbadania kwestionowanego postanowienia właśnie w tych kategoriach, a nie w kategoriach zastosowania środka egzekucyjnego na etapie doręczenia tytułu wykonawczego. Organ tego nie uczynił, co świadczy o braku zbadania wszystkich okoliczności sprawy, a zatem stanowi naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaznaczyło, iż - wbrew konstatacji skarżącego - nie przyjęło, że na postanowienie określone w art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. nie przysługuje zażalenie. Kolegium po prostu ustaliło, iż pismo Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 23 stycznia 2014 r. nr [...] nie może zostać potraktowane jako postanowienie z art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w dniu 14 marca 2014 r. Kierownik Oddziału Egzekucji Administracyjnej w Biurze Skarbnika Urzędu Miasta wydał z upoważnienia Prezydenta Miasta postanowienie nr [...] wzywające Z. P. do wydania nieruchomości zabudowanej położonej w K., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0139 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], osobie reprezentującej Prezydenta Miasta, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w celu odebrania nieruchomości. Zobowiązany zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie. Kolegium po rozpatrzeniu zażalenia Z. P., postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r. nr [...], utrzymało rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w mocy. Powyższe tym bardziej potwierdza stanowisko, że na postanowienie wzywające zobowiązanego do wykonania obowiązku przysługuje zażalenie. Najpierw musi jednak dojść do wydania przez organ egzekucyjny stosownego postanowienia, a pismo Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 23 stycznia 2014 r. nr [...] cech postanowienia o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości nie nosi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że postanowienie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Istotą sporu pomiędzy stronami jest dokonanie oceny, czy pismo Dyrektora ZIKiT z dnia 23 stycznia 2014 r. nr [...] stanowi postanowienie zaskarżalne zażaleniem, o którym mowa w art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Pismo Dyrektora ZIKiT z dnia 23 stycznia 2014 r., nr [...] zatytułowane zostało "Wezwanie do wydania nieruchomości". W piśmie tym, powołując się na art. 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 póz. 1194 ze zm.) poinformowano Z. P., że protokolarne przekazanie - przejęcie działki nr [...] oraz budynku nastąpi w dniu 21 lutego 2014 r. o godz. 11:00 w miejscu położenia działki. Jednocześnie pouczono, że "w przypadku niewykonania obowiązku wydania nieruchomości we wskazanym wyżej terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne - egzekucja obowiązku o charakterze niepieniężnych - odebrania nieruchomości wraz z opróżnieniem lokali i innych pomieszczeń znajdujących się na działce". Powołany w powyższym piśmie art. 16 ust. 2 tzw. specustawy drogowej stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Ust. 3 art. 16 przewiduje, że "do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucję obowiązku wynikającego z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadza się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku właściwego zarządcy drogi". Powyższe przepisy nie stanowią podstawy prawnej do wydania jakiegokolwiek postanowienia. Przewidują wprawdzie termin wydania nieruchomości objętej decyzją ZRID oraz wprowadzają reżim egzekucji tego obowiązku, nie dają jednak podstaw do wydania aktu administracyjnego. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 17 § 1 u.p.e.a., który stanowi: "O ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia". Cytowany przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, a tym samym nie mógł zostać naruszony. Autorem pisma nie jest organ egzekucyjny, którym w tym przypadku jest Prezydent Miasta. Ponadto art. 17 § 1 u.p.e.a. ma zastosowanie w toku postępowania egzekucyjnego, a pismo zostało wydane przed wszczęciem takiego postępowania. Wskazuje na to pouczenie zawarte w końcowej części pisma. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Z kolei zgodnie z § 5 powołanego przepisu, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Ponieważ - co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania -doręczenie skarżącemu przedmiotowego pisma nie było poprzedzone doręczeniem mu tytułu wykonawczego, a ponadto pismo nie zostało sporządzone przez organ egzekucyjny, nie może zostać uznane za postanowienie organu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym "egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia)". Zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia. Przede wszystkim - na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę - nie jest prawdą, że "doręczone skarżącemu pismo ZIKiTu wzywające do dobrowolnego wydania wywłaszczonej nieruchomości zawiera wszystkie elementy konieczne do uznania go za postanowienie, a ponadto wezwanie do dobrowolnego wydania nieruchomości następuje w formie postanowienia". Nie jest również prawdą, że "Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że kwestionowane postanowienie jest niezaskarżalne, ponieważ zostało doręczone przed wystawieniem tytułu wykonawczego". Kolegium wydając zaskarżone postanowienie uznało jedynie, że pismo Dyrektora ZIKiT z dnia 23 stycznia 2014 r., nr [...], zatytułowane "wezwanie do wydania nieruchomości" nie stanowi postanowienia, o którym mowa w art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i nie jest zaskarżalne zażaleniem. Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podziela. Dodatkowo należy przypomnieć, że jak wynika z odpowiedzi na skargę postanowienie w trybie art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. zostało w niniejszej sprawie wydane w dniu 29 kwietnia 2014 r. (znak [...]). Tym bardziej więc należy uznać, że omawiane pismo - sporządzone 2 miesiące wcześniej - nie zostało wydane w trakcie czy w związku z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym, ale stanowiło wezwanie do dobrowolnego wydania nieruchomości pod rygorem wszczęcia egzekucji administracyjnej. Kolegium szczegółowo zbadało wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz oceniło je w kontekście przytoczonych wyżej przepisów prawa, zatem bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.