II SA/Kr 85/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi "Społem" Powszechnej Spółdzielni Spożywców w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia opłaty za usunięcie drzewa I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "Społem" Powszechnej Spółdzielni Spożywców w [...] kwotę 2400 zł (dwa tysiące czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 listopada 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 84 ust. 2, 5 i 8, art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.) w zw. z art. 51 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania "Spółdzielnia [.....] z siedzibą w A. od decyzji Starosty [...] z dnia 4 września 2018 r., nr [...], orzekającej o: 1. odmowie "Spółdzielnia [.....] z siedzibą w A. przy ul. [...] umorzenia należności z tytułu opłaty ustalonej decyzją Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r., nr [...], w wysokości 11 228,28 zł (słownie: jedenaście tysięcy dwieście dwadzieścia osiem złotych 28/100) za usunięcie drzewa gatunku jesion wyniosły o obwodzie pnia 53 cm, rosnącego na terenie działki nr [...], położonej w A.; 2. zobowiązaniu "Spółdzielnia [.....] z siedzibą w A. przy ul. [...] do wpłacenia opłaty w wysokości 11 228,28 zł (słownie: jedenaście tysięcy dwieście dwadzieścia osiem złotych 28/100) w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja odmawiająca umorzenia należności stanie się ostateczna na rzecz budżetu Powiatu [...] na konto [...] Banku Spółdzielczego, Oddział w W. nr [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: 1. pobiera opłatę od "Spółdzielnia [.....] z siedzibą w A. przy ul. [...], w wysokości 11 228,28 zł (słownie: jedenaście tysięcy dwieście dwadzieścia osiem złoty ch 28/100), naliczonej decyzją Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r., nr [...], za usunięcie drzewa gatunku jesion wyniosły o obwodzie pnia 53 cm, rosnącego na terenie działki nr [...], położonej w A.; 2. zobowiązuje "Spółdzielnia [.....] z siedzibą w A. przy ul. [...] do uiszczenia opłaty w wysokości 11 228,28 zł (słownie: jedenaście tysięcy dwieście dwadzieścia osiem złotych 28/100) w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na rzecz budżetu Gminy A. na konto: Bank Spółdzielczy w A. - nr [...]. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] decyzją z dnia 23 kwietnia 2014 r., znak: [...], zezwolił "Spółdzielnia [.....] z siedzibą w A., ul. [...], na usunięcie drzewa gatunku jesion wyniosły o obwodzie pnia 53 cm, rosnącego na terenie działki nr [...], położonej w A.. Usunięcie drzewa z terenu działki nr [...], położonej w A. mogło nastąpić pod warunkiem zastąpienia go innymi drzewami rodzimego gatunku w ilości 4 szt., w wieku powyżej 10 lat, z dobrze i prawidłowo ukształtowanymi pniami i koronami, na terenie działek nr [...] i nr [...], położonych w A., stanowiących własność gminy A. w użytkowaniu wieczystym "Spółdzielnia [.....] w A.. Za usunięcie ww. drzewa organ naliczył opłatę w wysokości 11.228,28 zł, której termin uiszczenia odroczył na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, tj. do dnia 22 kwietnia 2017 r. Jednocześnie poinformowano beneficjenta zezwolenia, że: jeżeli posadzone drzewa zachowają żywotność po upływie 3 lat od dnia ich posadzenia lub nie zachowają żywotności z przyczyn niezależnych od wnioskującego, należność z tytułu ustalonej opłaty podlegać będzie umorzeniu. W przeciwnym wypadku opłatę tę należy przekazać na rzecz budżetu Gminy A. w terminie wskazanym w decyzji. "Spółdzielnia [.....] z siedzibą w A. pismem z dnia 14 listopada 2014 r., znak: [...], poinformowała Starostę [...], że zgodnie z ww. decyzją w zamian za usunięte drzewo dokonała nasadzeń czterech brzóz na działce nr [...]. W związku z powyższym w dniu 26 listopada 2014 r. została przeprowadzona przez organ wizja w terenie w obecności przedstawiciela Spółdzielni, w trakcie której potwierdzono, że "Spółdzielnia [.....] w A. dokonała nasadzenia 4 szt. drzew gatunku brzoza brodawkowata. Nasadzone drzewa były wsparte palikami, systemy korzeniowe były całkowicie zakryte, drzewa wykazywały dobrą kondycję zdrowotną. Po upływie trzech lat od dnia nasadzenia drzew Starosta [...] działając na podstawie art. 61 k.p.a. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia opłaty w wysokości 11.228,28 zł naliczonej decyzją Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r., znak: [...], za usunięcie drzewa gatunku jesion wyniosły, rosnącego na terenie działki nr [...], położonej w A.. W czasie wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ w obecności przedstawiciela "Spółdzielnia [.....] w A. w dniu 24 maja 2018 r. ustalono, że brak jest drzew gatunku brzoza brodawkowata w ilości 4 sztuk na terenie działki nr [...] w A.. Według wyjaśnień przedstawiciela "Spółdzielnia [.....] w A. złożonych w trakcie wizji drzewa zostały skradzione. "Spółdzielnia [.....] nie posiadała wiedzy o kradzieży nasadzonych drzew. O fakcie kradzieży drzew dowiedziała się po otrzymaniu pisma Starosty [...] z dnia 9 maja 2018 r., znak: [...], w czasie próby weryfikacji zachowania żywotność drzew. Jak ustalono drzewa zostały skradzione w okresie pół roku od ich posadzenia. Kradzież drzew nie została zgłoszona organom ścigania. Przedstawiciel "Spółdzielnia [.....] w A. dodatkowo poinformował, że działki nr [...], [...] i [...], położone w A. wraz z budynkiem Restauracji "[...]" zostały w całości oddane tytułem umowy dzierżawy w podnajem spółce cywilnej. Według umowy dzierżawy zawartej w dniu 1 lipca 2013 r. – § 4 pkt 2 umowy dzierżawca ponosi wyłączną odpowiedzialność za wszelkie szkody spowodowane w obrębie i na terenie przedmiotu umowy, będące następstwem jego działań lub zaniechań jak również działań i zaniechań jego pracowników, wykonawców i innych osób działających na jego rzecz. W trakcie wizji przedstawiciel "Spółdzielnia [.....] w A. poinformował, że spółdzielnia dokonała nowych nasadzeń drzew w zamian za skradzione drzewa w ilości 5 sztuk gatunku jodła kaukaska, na terenie działki nr [...] w A.. Pismem z dnia 10 lipca 2018 r. R. Z., wspólnik spółki cywilnej poinformował organ, że wiedział o nasadzonych drzewach i zobowiązał się do ich pielęgnacji oraz podejmował te działania, natomiast kradzieży nie zgłosił na policję. Pismem z dnia 24 lipca 2018 r. A. W., wspólnik spółki cywilnej, poinformował organ, że wiedział o nasadzonych drzewach, nie zobowiązał się do ich pielęgnacji, ale to czynił, natomiast nie zgłosił kradzieży na policję; poinformował również, że w zamian za to nasadzono 5 jodełek, które już czterokrotnie były wyrwane, skradzione, bądź też wyrzucone na brzeg pobliskiej rzeki. Za czwartym takim chuligańskim wybrykiem sprawa została zgłoszona na policję, ale sprawców nie ujęto. Na działce założono monitoring i oświetlono teren. Dalej organ I instancji przywołał przepisy znajdujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie i podkreślił, że "Spółdzielnia [.....] w A. dokonała nasadzeń 4 szt. drzew częściowo niezgodnie z warunkiem określonym w decyzji Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r. – dopuściła się przy tym samowolnej modyfikacji nałożonego na nią obowiązku, bowiem drzewa zostały nasadzone tylko na terenie działki nr [...] w A., a nie jak zobowiązano w decyzji również na działce nr [...] w A.. "Spółdzielnia [.....] " nie zwróciła się o zmianę warunków określonych w zezwoleniu na usunięcie drzewa dotyczących miejsca dokonania nasadzeń zastępczych. Nasadzone drzewa nie zachowały żywotności po upływie 3 lat od ich posadzenia. Niezachowanie żywotności drzew nastąpiło z przyczyn zależnych od "Spółdzielnia [.....] w A.. W trakcie postępowania ustalono, iż "[...]" przez 3 lata nie wykazywała należytego zainteresowania tym, co dzieje się z posadzonymi drzewami, pomimo że w decyzji z dnia 23 kwietnia 2014 r. została poinformowana o konsekwencjach niezachowania żywotności posadzonych drzew. O braku w terenie posadzonych drzew "[...] dowiedziała się w momencie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty naliczonej decyzją Starosty [...] nr [...], po okresie trzyletniej karencji, co świadczy o braku zainteresowania i dbałości o drzewa. W interesie "[...]" było nasadzenie drzew zgodnie z decyzją oraz dochowanie należytej staranności, by nasadzenia zachowały żywotność. Zebrany w sprawie materiał dowodowy dowodzi, że "[...]" nie wykazała żadnego zainteresowania stanem posadzonych drzew, nie podejmowała żadnych działań mających na celu chociażby sprawdzenie, co dzieje się w terenie, czy ktoś troszczy się o nasadzenia (podlewa, nawozi). Powoływanie się na postanowienia umowy dzierżawy w żaden sposób nie dowodzi, by "[...]" dołożyła należytej staranności w dbałość o żywotność posadzonych drzew. Z treści umowy oraz aneksu do umowy nie wynika wprost i w sposób jednoznaczny, że dzierżawca miał ponosić odpowiedzialność za zobowiązania nałożone decyzją Starosty [...] nr [...] na "[...]". Również nasadzenie nowych drzew – 5 sz. jodły kaukaskiej w zamian za skradzione drzewa nie daje podstaw do umorzenia opłaty. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że opłata za usunięcie drzewa – w związku ze zmianą przepisów prawa – powinna zostać uiszczona na konto powiatu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "Spółdzielnia [.....] w A.. Na skutek tegoż odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną z dnia 7 listopada 2018 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył ustalenia organu I instancji, relewantne przepisy (w szczególności art. 83 i 84 ustawy o ochronie przyrody) i podkreślił, że kompetencja Starosty [...] do wydania przedmiotowej decyzji wynikała z przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji) czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta. Ponieważ działka nr [...] położona w A., stanowi własność Gminy A. (w użytkowaniu wieczystym "Spółdzielnia [.....] ), właściwy do wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa był starosta. Dalej organ odwoławczy ocenił, że Starosta [...] prawidłowo przyjął, że niezachowanie żywotności przez nasadzone 4 brzozy brodawkowate wynikało z przyczyn zależnych od "Spółdzielnia [.....] z siedzibą w A.. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, właściwy miejscowo i rzeczowo organ do wydania zezwolenia na usunięcie drzew ma kompetencję do wydania wyłącznie decyzji o umorzeniu należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew, jeżeli wystąpią ustawowe przesłanki z art. 84 ust. 4. Ponadto jeżeli nasadzenia zamienne nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od daty ich posadzenia, to posiadacz nieruchomości jest zobowiązany zgodnie z wolą ustawodawcy do uiszczenia opłaty za usunięte drzewa. Oznacza to, że brak realizacji obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji skutkuje orzeczeniem o pobraniu opłaty – z tej przyczyny organ odwoławczy zreformował pkt 1 zaskarżonej decyzji. Dokonując analizy zmian normatywnych w odniesieniu do tego, czy opłaty stanowią przychód budżetu gminy czy też budżetu powiatu, organ odwoławczy skonkludował, że opłata naliczona w niniejszej sprawie stanowi przychód budżetu gminy – to było podstawą zreformowania pkt 2 zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. "Spółdzielnia [.....] w A. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 84 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odmowę umorzenia należności z tytułu opłaty ustalonej decyzją Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r., znak [...], w wysokości 11.228,28 zł za usunięcie drzewa gatunku jesion wyniosły o obwodzie pnia 53 cm, rosnącego na terenie działki nr [...], położonej w A., pomimo iż posadzone drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości "Spółdzielnia [.....] w A.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność również decyzji organu I instancji. Normy kompetencyjne przewidujące możliwość wpierw decyzyjnego ustalenia opłaty za usunięcie drzewa (art. 83 ust. 1 - 3 ustawy o ochronie przyrody), a potem decyzyjnego rozstrzygnięcia o skutkach prawnych okoliczności opisanych w art. 83 ust. 4 -7 ustawy o ochronie przyrody – kreują odrębne sprawy administracyjne, które, każda z osobna, stanowią samoistny przedmiot postępowania jurysdykcyjnego. Nie można zatem mówić o jednej sprawie "opłaty za usunięcie drzewa", załatwianej dwiema wydawanymi kolejno po sobie decyzjami. Prezentowany tu punkt widzenia koreluje nie tylko z poglądami formułowanymi konkretnie na tle odnośnych przepisów (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art. 84 ustawy o ochronie przyrody, teza 5, LEX/el.), ale także z ogólniejszymi poglądami, osadzonymi w teorii prawa i postępowania administracyjnego. "Co do zasady (...) liczba spraw i decyzji powinna być taka sama. Nie ma też możliwości traktowania kilku decyzji jako pozostających w granicach tej samej sprawy. Ilekroć normy materialne w sposób dostatecznie wyraźny upoważniają organ administrujący do wydania autorytatywnego aktu, tylekroć kreują nie tylko odrębną podstawę dla decyzji administracyjnej, ale także odrębną sprawę administracyjną. To podstawowe powiązanie sprawy administracyjnej z aktem ją załatwiającym (rozstrzygającym) zostało wprowadzone do norm kodeksu" (J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 84). W niniejszym przypadku organy obu instancji zwróciły wprawdzie uwagę na odrębność rozpatrywanej teraz sprawy od sprawy ustalenia opłaty, ale odrębności tej nie uwzględniły w kontekście badania swojej właściwości. W ocenie Sądu, właściwość organu do załatwienia przedmiotowej sprawy powinna być ustalona na podstawie aktualnych przepisów, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w momencie ustalenia opłaty. Przemawia za tym również to, że w art. 84 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody "ustawodawca nie posłużył się pojęciem organu, który wydał decyzję, ale właściwego do jej wydania. Z powyższego wynika zatem, że w przypadku zmiany właściwości organów decyzję będzie wydawał organ właściwy w dniu wydania decyzji np. umarzającej, a nie ten który wydał zezwolenie" (K. Gruszecki, Komentarz do art. 84 ustawy o ochronie przyrody, teza 9, LEX/el.). Do dnia 28 sierpnia 2015 r. art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowił, że "czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta". Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, przepis ten – w ówczesnym brzmieniu – determinował właściwość Starosty [...] do wydania decyzji z dnia 23 kwietnia 2014 r. o zezwoleniu na usunięcie drzewa i ustaleniu opłaty. W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045) odnośny przepis uzyskał jednak inne brzmienie i stanowi, że "czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy – z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu – wykonuje starosta". Przedmiotowa nieruchomość jest własnością gminy A., ale pozostaje w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu ("Spółdzielnia [.....] w A.) – zachodzi zatem ów wyjątek od reguły szczególnej, który w zakresie ustalania właściwości organu implikuje powrót do zasady. W świetle powyższego – w ocenie Sądu – uznać należy, że Starosta [...] nie był właściwy w przedmiotowej sprawie, a zatem decyzja organu pierwszej instancji "została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości" (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z kolei orzeczenie merytoryczne organu odwoławczego, zapadłe na skutek odwołania od takiej decyzji, trzeba – zdaniem Sądu – kwalifikować jako dotknięte przyczyną nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącej kwotę 2.400,00 zł. Na kwotę tę składają się uiszczony wpis – 400,00 zł oraz koszt zastępstwa procesowego – 2.000,00 zł. Kwota z tytułu zastępstwa procesowego została miarkowana z uwagi okoliczności sprawy, nakład pracy niezbędny do wniesienia skargi, jak również fakt, że wartość przedmiotu sprawy w nieznacznym stopniu przekroczyła kwotę 10.000,00 zł.