II SA/Kr 850/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 maja 2016 r., znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego W.G. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 24 maja 2016 r. znak: [...] na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.); - art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (j .t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290); po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – W.G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. z dnia 25.11.20ISr. nr [...] znak: [...] , którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie budowy kanalizacji sanitarnej ze studzienki na dz. nr [...] przez teren dz. nr [...] do studzienki zlokalizowanej w drodze asfaltowej oraz kolektora całość zlokalizowana w miejscowości M. w sposób niezgodny z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę [...] z dnia 22 kwietnia 2002 r. - inwestor Miasto i Gmina Uzdrowiskowa M. - jako bezprzedmiotowe - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zawiadomieniem z dnia 04.09.2015r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania "w sprawie budowy przykanalika kanalizacji sanitarnej ze studzienki na dz. nr [...] przez teren dz. nr [...] do studzienki zlokalizowanej w drodze asfaltowej oraz kolektora całość zlokalizowana w miejscowości M. w sposób niezgodny z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę [...] z dnia 22 kwietnia 2002 r. - inwestor Miasto i Gmina Uzdrowiskowa M. ", a następnie w dniu 25.11.2015r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wydał skarżoną decyzję znak: [...] o umorzeniu postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W.G. . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości postępowania pierwszo-instancyjnego oraz zasadności wydania skarżonej decyzji organu I instancji, którą uznano za bezprzedmiotowe i umorzono postępowanie administracyjne w sprawie "budowy przykanalika kanalizacji sanitarnej ze studzienki na dz. nr [...] przez teren dz. nr [...] do studzienki zlokalizowanej w drodze asfaltowej oraz kolektora całość zlokalizowana w miejscowości M. w sposób niezgodny z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę [...] z dnia 22 kwietnia 2002 r. - inwestor Miasto i Gmina Uzdrowiskowa M ". Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, organ odwoławczy podniósł, iż rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać, co do zasady za prawidłowe. Spornym przedmiotem postępowania, jak wynika z uzasadnienia organu I instancji i odwołania, jest część odcinka sieci kanalizacyjnej przewidzianej w projekcie budowlanym "Projektu budowlanego kanalizacji sanitarnej osiedla [...] "', zatwierdzonym decyzją Starosty N. nr [...] znak: [...] z dnia 22.04.2002r. tj. kolektor "f" wraz z przykanalikiem. Organ po dokonaniu analizy w/w dokumentów, w tym przede wszystkim projektu budowlanego kanalizacji sanitarnej osiedla [...] " wskazał, iż inwestor przy realizacji przedmiotowej inwestycji dokonał odstępstw w części dotyczącej lokalizacji przykanalika ze studzienki nr [...] oraz kolektora "f. Organ podniósł, iż pierwotny projekt zatwierdzony decyzją pozwolenia na budowę zakładał, że przykanalik kanalizacji sanitarnej z terenu działki nr [...] miał mieć bezpośrednio wpięcie do studzienki zlokalizowanej w drodze, a następnie schodzić w dół drogą asfaltową - na długości 36m - do kolejnej studzienki. W rzeczywistości kolektor "f wraz z przykanalikiem, ze względu na istniejące ukształtowanie terenu (teren drogi znajduje się powyżej terenu dz. nr [...] ) ma inny przebieg. Z terenu działki nr [...] , ze studzienki kanalizacyjnej Ø 160 przez teren działki nr [...] przechodzi kanalizacja do studzienki Ø 200 zlokalizowanej bezpośrednio w drodze asfaltowej. Organ wskazał w tym miejscu treść art. 36 a ustawy Prawo budowlane i odnosząc się do zarzutu odwołania, że inwestor Urząd Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. zrealizował w/w inwestycję z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, WINB wskazał, że to, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 art. 36a ustawy Prawo budowlane ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy WINB stwierdził, iż teren działki nr [...] został ujęty w projekcie zagospodarowania działki i terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym MWINB podzielił zdanie organu I instancji, iż "nie można mówić, aby teren w/wym. działki nie był objęty projektem zagospodarowania realizowanej kanalizacji sanitarnej". WINB zauważył dalej, iż lokalizacja przyłącza i kolektora została zaakceptowana przez projektanta, kierownika budowy, oraz mieszkańców, przez których działki przeprowadzono elementy sieci kanalizacyjnej. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do zakwalifikowania zmiany lokalizacji kolektora oraz przykanalika, jako istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Powyższe więc skutkowało przyjęciem, że PINB prawidłowo zastosował przesłankę wynikającą z art. 105 § 1 k.p.a. i umorzył prowadzone postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe. W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu, WINB w K. wyjaśnił, iż przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia w pełni stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez skarżącego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego – W.G. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 8, 11 w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji spowodowało ustalenie, że w w/w sprawie Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została utrzymana w mocy; art. 7,77 w zw. z art. 107 § 3 poprzez niewyjaśnienie podstaw przesłanek utrzymania decyzji co w konsekwencji doprowadziło do wydania dowolnej decyzji; naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia przez [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. wszystkich przepisów i okoliczności związanych ze zrealizowaną inwestycją; naruszenie prawa materialnego, a to; a. przepisu art. 36 a ust. 5, 6 Ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dokonane w trakcie realizacji robót objętych prawomocnym Pozwoleniem na Budowę nr [...] zmiany dotyczące korekty trasy przebiegu przykanalika i kolektora głównego instalacji sanitarnej oraz zmiany lokalizacji studzienki stanowią zmiany nieistotne, leżące w gestii kierownika robót, inspektora nadzoru budowlanego, w rozumieniu tego przepisu i nie wymagają zmiany decyzji o Pozwolenie na Budowę. b. przepisów art. 48 i 51 ust. 7 Ustawy Prawo Budowlane, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niedopatrzeniu się znamion samowoli budowlanej, mimo, że roboty prowadzone były w oparciu o Decyzję Pozwolenie na Budowę, wydaną z istotnym naruszeniem prawa, a to w szczególności poprzez brak prawa Inwestora do dysponowania nieruchomością (lub jej fragmentem) na cele budowlane, wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji do zgromadzonych materiałów, oparcie rozstrzygnięcia sprawy o fałszywe oświadczenia kierownika budowy i inspektora nadzoru budowlanego o zgodności wykonania inwestycji z projektem Budowlanym oraz pominięcia faktu braku takiego oświadczenia wystawionego przez projektanta oraz nie przeprowadzenia na tą okoliczność postępowania wyjaśniającego, naruszenie przepisu art. 105 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania, pomimo, że nie zaistniały do tego przesłanki faktyczne ani prawne, przepisu artykułu 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędne oznaczenie stron postępowania, a także trybu jego przeprowadzenia, jak również zawarcie w uzasadnieniu Decyzji błędnego wskazania, na jakiej podstawie organ uznał, że wprowadzone do projektu zmiany mają charakter odstępstwa nieistotnego od zatwierdzonego Projektu budowlanego w rozumieniu art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podkreślił, iż budowa instalacji kanalizacji sanitarnej na działce, której jest właścicielem w sposób dobitny narusza przepisy art. 36a ust.5 pkt. 1 i pkt. 7 jednocześnie. Wspomniana instalacja, powinna być wybudowana zgodnie z projektem budowlanym, który jest integralną częścią pozwolenia na budowę, na działce graniczącej z działką, której właścicielem jest skarżący tj. [...] obręb M. , właścicielem której jest Gmina M. - Inwestor w/w inwestycji. Ta działka jest wymieniona w decyzji pozwolenia na budowę nr [...] znak [...] . Ponadto wskazał, że nie jest prawdą, aby ze względu na teren górski, nie było możliwości budowy przykanalika kanalizacji sanitarnej bezpośrednio do posesji zlokalizowanej na działce nr [...], jedynie przez teren działki nr [...] , której jest skarżący właścicielem. W sentencji decyzji pozwolenie na budowę nr [...] znak [...] wyraźnie jest wskazane, że na terenie działki nr [...] powinna być wybudowana przepompownia, której budowy zaniechano kosztem budowy przyłącza niezgodnie z pozwoleniem na budowę. W ocenie skarżącego Inwestor Urząd Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. zrealizował w/w inwestycje z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego Projektu Budowlanego. Stwierdził, że wszelkich tych zmian w realizacji inwestycji Inwestor dokonał bez zgody właściciela nieruchomości a w trakcie postępowania przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w N. , okazało się, że decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest istotną wadą, powodującą jej nieważność. Wada ta polegała na wydaniu pozwolenia na budowę w oparciu o oświadczenie Inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo braku wyrażenia pisemnej zgody przez skarżącego na wejście w teren, a zatem złożeniu fałszywego oświadczenia przez podmiot składający wniosek o pozwolenie na budowę, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor posiadał w tym fakcie wystarczającą wiedzę aby "dopatrzeć się znamion" samowoli budowlanej. Ponadto skarżący wskazał, że usytuowanie samowolnie wybudowanej instalacji kanalizacji sanitarnej na działce której jest właścicielem narusza bezpieczeństwo budynku garażu, interes prawny właściciela, a w szczególności powoduje ograniczenie w możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością na pow. około 3,5 ara. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 36, Póz. 196) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawuje tę kontrolę w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, póz. 1270, dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonego aktu w kontekście powyższych wywodów Sąd stwierdził, że zarówno decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego. Przechodząc do zasadniczej kwestii z punku widzenia oceny zasadności zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na rodzaj rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie przed organem I instancji. Otóż organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy kanalizacji sanitarnej ze studzienki na dz. nr [...] przez teren dz. nr [...] do studzienki zlokalizowanej w drodze asfaltowej, w miejscowości M. , w sposób niezgodny z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę z dnia 22 kwietnia 2002 r. przez inwestora Miasto i Gmina Uzdrowiskowa M. - jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazał, że stwierdzone w toku postępowania odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego "nie powinno być kwalifikowane jako istotne (...), którego zaistnienie powodowałoby konieczność uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę". Z kolei organ odwoławczy stanowisko to zaaprobował, utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W ocenie Sądu, z uwagi na ustalony i bezsporny stan faktyczny, nie zachodziły żadne przesłanki uzasadniające przyjęcie bezprzedmiotowści postępowania. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, Nr 1, poz. 16), a więc gdy nie istnieje, ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania ma zatem miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W kontrolowanej sprawie wszystkie wyżej wymienione elementy sprawy administracyjnej zaistniały, a następnie nie ustały. Nie można więc mówić o bezprzedmiotowości postępowania. PINB w uzasadnieniu swej decyzji wprost podniósł, że "zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie" wskazuje, że inwestor Miasto i Gmina M. wykonał sporną instalację sanitarną na działce skarżącego w sposób niezgodny z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Dalej organ wskazuje, że dowodem powyższego jest inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, na której zaznaczony jest "przebieg" kanalizacji sanitarnej na wysokości działek nr [...] i [...] Projekt zagospodarowania tymczasem "wskazuje w sposób niewątpliwy iż przykanalik kanalizacji sanitarnej z terenu dz. nr [...] miał bezpośrednio mieć wpięcie do studzienki zlokalizowanej w drodze a następnie schodzić w dół drogą asfaltową (na dług.36 m) do kolejnej studzienki, do której wpięcie było budynku nr [...] przy ul.[...] W rzeczywistości natomiast kolektor "f" (tak oznaczony został w projekcie budowlanym) wraz z przykanalikiem z uwagi na ukształtowanie terenu (teren drogi znajduje się powyżej terenu dz. nr [...]) musiał zostać zrealizowany w innym miejscu niż wskazany w projekcie zagospodarowania". Powyższe okoliczności, nie tylko potwierdziły zasadność wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, ale przede wszystkim konieczność ustalenia przez organy nadzoru budowlanego czy stwierdzone odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego było istotne czy też nie. Bo tak naprawdę od tej oceny zależy w istocie dalszy tok postępowania naprawczego. Już samo to w ocenie Sądu przesądza o nieuprawnionym stwierdzeniu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zachodziły podstawy do umorzenia postępowania, a więc podstawy do odstąpienia od wydania decyzji merytorycznej, zwłaszcza, że skarżący inicjując to postępowanie oraz w dalszym jego toku domagał się konsekwentnie podjęcia stosownych działań i nałożenia na inwestora określonych obowiązków. Nie można bowiem odmówić słuszności zarzutom skargi w zakresie naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa. Zważywszy, że lektura uzasadnień decyzji obu instancji wskazuje, że organy te bez pogłębionej analizy, stwierdzone odstępstwo od zatwierdzonego projektu, oceniły jako nieistotne z uwagi na ukształtowanie terenu, które miało wymusić inne rozwiązanie niż zaprojektowane. Mało tego w aktach postępowania brak jest nawet stanowiska projektanta w przedmiocie stwierdzonego odstępstwa, stąd dziwi stwierdzenie organu odwoławczego, że lokalizację spornego przyłącza zaakceptował projektant, zaś kolejny argument w postaci akceptacji mieszkańców, co do przeprowadzonej sieci, nie ma w ogóle prawnego znaczenia. Nie mniej z uwagi na dalszy, jakże istotny, zarzut skargi konieczne jest przywołanie treści art. 36a ust. 5 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji MWINB tj. na dzień 24 maja 2015 r.) wskazującego, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Z przywołanej regulacji wynika zatem a contrario, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu jest istotne. Nie bez powodu Sąd powyżej zacytował ustalenia organu I instancji, przyjęte także przez organ odwoławczy, z których wynika "w sposób niewątliwy", że kolektor "f" wraz z przykanalikiem został zrealizowany w innym przebiegu niż wskazanym w projekcie zagospodarowania terenu. Owo ustalenie w świetle przepisu art. 36a ust. 5 prawa budowlanego nie pozostawia z kolei wątpliwości co do charakteru stwierdzonego odstępstwa jako istotnego, czyniąc tym samym zarzut skargi oczywiście uzasadnionym. Przesądzając także i o tym, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, która miała uzasadniać odstąpienie od wydania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi albowiem pozostawały one bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą zatem pod uwagę zaprezentowane stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na zasadzie art. 200 p.p.s.a.