II SA/Kr 850/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 11 maja 2017 r., znak:[...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) decyzją nr [...] z dnia 28 czerwca 2016 r. (znak: [...] [...]) nakazał S. W. rozbiórkę wolnostojącego budynku garażowego jednostanowiskowego, murowanego z pustaków ceramicznych, przekrytego dachem dwuspadowym symetrycznym z blachy aluminiowej i wyposażonego w wewnętrzną instalację elektryczną, o powierzchni zabudowy 45,20 m2, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr. [...], położonej w C.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał organ administracji, że w dniu 18 grudnia 2015 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne na wyżej wymienionej nieruchomości. W ich trakcie ustalono, że przedmiotowa inwestycja prowadzona jest na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 13 lipca 2015 r. do Starostwa Powiatowego w C., a określającego zamiar budowy dwóch budynków garażowych o powierzchni zabudowy 23,27 m2 każdy. Stwierdzono w trakcie kontroli, że prowadzone roboty odbiegają od treści tego zgłoszenia. Inwestor zrealizował jeden obiekt budowlany, o wymiarach 4,99x9,06 m. Nadto, w planie zagospodarowania terenu, który został dołączony do przedmiotowego zgłoszenia, budynki usytuowane zostały w następujących odległościach: 53 cm od granicy działki [...] oraz 2,45 m od granicy działki drogowej (nr [...]). Tymczasem realizowany obiekt został posadowiony w odległości 1,19 m od granicy działki [...] oraz 1,72 m od granicy działki drogowej. PINB przyjął, że w sprawie wystąpiła samowola budowlana i wszczął postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, żądając przedłożenia wymaganych tym przepisem dokumentów. Uznał, że w wyznaczonym terminie konieczne dokumenty nie zostały przedłożone, co nakazywało orzec o rozbiórce obiektu. 2. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. W. i S. W.. 3. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej MWINB) decyzją z dnia 11.05.2017 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego PINB właściwie zastosował przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy proceduralne. Zwrócił uwagę, że z analizy materiału dowodowego wynika, że S. W. w dniu 13 lipca 2015 r. dokonał skutecznego zgłoszenia 2 garaży o powierzchni zabudowy 23,27 m2 każdy. Jak wynika z pisma stanowiącego opis zakresu i sposobu prowadzenia robót budowlanych dołączonych do w/w zgłoszenia, inwestor zgłosił dwa odrębne obiekty wzajemnie oddylatowane, posadowione obok siebie (k. 7 akt PINB). Natomiast jak ustalano w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji, inwestor zrealizował jeden obiekt budowlany o powierzchni zabudowy 45,20 m2. Wzniesiony budynek nie ma ścian wewnętrznych, dylatacji, posiada jedynie jeden otwór drzwiowy. Natomiast na szkicu dołączonym do zgłoszenia wyrysowane zostały dwa obiekty budowlane, z dwoma otworami drzwiowymi. Ponadto, powyższe obiekty na szkicu tym są oddzielone od siebie ścianami zewnętrznymi, pomiędzy którymi na rysunku dołączonym do zgłoszenia została wyraźnie zaznaczona dylatacja. Powstały obiekt budowlany różni się także powierzchnią zabudowy w stosunku do dwóch budynków garażowych, które zgłosił Inwestor. MWINB zacytował rozważania zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia z dnia 31 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]) i stwierdził, że w sprawie ma miejsce budowa zupełnie innego obiektu, nieobjętego zgłoszeniem z dnia 13 lipca 2015 r., na którego realizację konieczne było uzyskanie uprzedniego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podał treść art. 28 Prawa budowlanego oraz art. 48 tej ustawy i podkreślił, że postanowieniem nr [...] z dnia 11 lutego 2016r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, określając termin dokonania tej czynności do dnia 15 maja 2016r. Jak ustalił organ II Instancji, działka na której zrealizowany jest przedmiotowy garaż, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej C. nr [...] z dn. 28 stycznia 1997r. dla Doliny [...]) i znajduje się w obszarze MJ2 tj. tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego o intensywności zabudowy od 0,25 do 0,40. Jak wynika z analizy planu miejscowego, przedmiotowy obiekt zgodny jest z przepisami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi dla Doliny [...] w C.. Zauważył przy tym, iż położenie tego obiektu nie jest zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422) ani ustaleniami dokonanymi przez inwestora w zakresie lokalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego z Burmistrzem Miasta C. (k. 5 akt PINB). Jak wynika z reguły ogólnej zawartej w w/w rozporządzeniu obiekty budowlane powinny być zlokalizowane w odległości 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, natomiast 4 m przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Ponadto, jak wynika z treści uzgodnień dokonanych z Burmistrzem Miasta C., wyraził on zgodę na lokalizację dwóch budynków garażowych w odległości 2 m do granicy działki drogowej (ul. M. S.-C.), sąsiedniej w stosunku do działki na której zlokalizowany jest samowolnie zrealizowany obiekt budowlany (k. 5 akt PINB). Natomiast inwestor zrealizował budynek garażowy w odległości 1,72 m od granicy działki drogowej i w odległości 1,19m od działki sąsiedniej od strony zachodniej. Narusza to zarówno w/w rozporządzenie jak też wskazane ustalenia dokonane z organem administracji architektoniczno-budowlanej. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie skorzystał z prawa do legalizacji, które mu przysługiwało. W przypadku niespełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 i ust. 3 organ obowiązkowo musi wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Zasadnie obowiązek rozbiórki nałożony został na inwestora posiadającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję MWINB z dnia 11.05.2017 r. wniósł S. W.. Zarzucił naruszenie następujących przepisów: - art. 7 kpa poprzez uznanie, że sporny obiekt jest ukończony, a jego kształt stanowi dowód na rzeczywisty zamiar budowlany skarżącego, odbiegający od zamiaru określonego w zgłoszeniu; - art. 77 par. 1 kpa – poprzez pominięcie faktu, że obiekt jest nieukończony, istnieją podstawy do jego dostosowania do warunków technicznych wynikających z rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - art. 8 kpa poprzez zastosowania nakazu rozbiórki pomimo możliwości dostosowania obiektu do warunków technicznych; - art. 138 par. 1 kpa – poprzez jego zastosowanie - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy uzasadnia zastosowanie tego przepisu, zamiast przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Skarga zawierała wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Akcentowała, że art. 48 Prawa budowlanego nie ma w sprawie zastosowania. Odnosi się on do samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sprawie zaś, skarżący dokonał skutecznego zgłoszenia dwóch garaży. W tej sytuacji winien mieć zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego, gdyż mamy do czynienia z inną sytuacją niż określoną w art. 48 ust. 1 ustawy. W przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od dokonanego zgłoszenia, organ administracji winien wszcząć procedurę legalizacyjną z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wydanie zatem postanowienia o wstrzymaniu robót na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie było poprawne. Skarga wskazywała, że bezzasadne było przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego, iż sporny obiekt został już zrealizowany (organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, co oznaczało, że budynek nie jest ukończony). Jest to jednak obiekt nieukończony i nie można przesądzać o jego ostatecznym kształcie. Przedwczesne jest stanowisko, że obiekt ma powierzchnię 45,2m2, skoro budowa nie jest zakończona, co skutkuje wadliwym uznaniem, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Odnośnie kwestii odległości budynku od działek sąsiednich skarga wyjaśniała, że podawane przez organy nadzoru budowlanego odległości (wykazujące naruszenie przepisów techniczno-budowlanych) nie zostały zweryfikowane choćby poprzez dopuszczenie dowodu z powykonawczej mapy uprawnionego geodety. Wydając decyzję organ nie przeanalizował możliwości dostosowania budynku zastanego w trakcie kontroli do warunków technicznych określonych rozporządzeniem w Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy uwzględnieniu art. 9 Prawa budowlanego przewidującego możliwość odstępstw od przepisów technicznych. Skarga zwracała uwagę na wyrok NSA z dnia 22.12.2009 r. sygn. akt II OSK [...]. 4. MWINB, na podstawie art. 61 par. 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji. 5. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy domagał się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych w sprawie decyzji wykazała, iż skarga nie była zasadna, w związku z czym podlegała oddaleniu. Jako prawidłowe ocenić należy ustalenia organów nadzoru budowlanego, stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Z przyjętych ustaleń wynika bowiem, że inwestor dokonał w dniu 13.07.2015 r. skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy dwóch garaży, każdy o powierzchni zabudowy 23,27 m2. Należy wskazać, że obowiązujący w dacie tego zgłoszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, (...) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie zaś z art. art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wskazany rodzaj inwestycji wymagał zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Tak więc w zakresie samego przedmiotu zamierzonej przez inwestora budowy stwierdzić trzeba, iż dokonał on skutecznego zgłoszenia zamiaru jej realizacji. Zwrócić należy przy tym uwagę, że z cytowanego przepisu wynika ograniczenie w zakresie dotyczącym powierzchni zabudowy przyszłego obiektu budowlanego. Dla każdego bowiem garażu obejmowanego zgłoszeniem, powierzchnia taka nie może przekroczyć 35 m2. Przekroczenie wskazanych w tym przepisie wartości (tj. budowa większego garażu) wykluczać będzie dopuszczalność jego realizacji w oparciu o dokonane zgłoszenie zamiaru jego budowy. Tak więc realizacja "dużego" garażu (powyżej limitu powierzchni zabudowy określonego cytowanym wyżej przepisem) winna już odbywać się na podstawie pozwolenia na budowę. Taki bowiem przypadek działań inwestycyjnych nie został określony pośród normatywnych wyjątków (29-31 Prawa budowlanego) od zasady realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). O ile zatem inwestor może zbudować dwa mniejsze garaże (każdy do 35 m2, przy odpowiedniej powierzchni działki) o tyle budowa dużego garażu (powyżej wskazanej powierzchni), musi odbywać się w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę. W tej zaś sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestor zrealizował jeden obiekt budowlany (garaż) o powierzchni 45,2 m2. Ta okoliczność nie była w sprawie kwestionowana. Na budowę takiego obiektu, w świetle przedstawionych wyżej przepisów, konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którym inwestor bez wątpienia się nie legitymował. W rezultacie należało zatem przyjąć, że w sprawie nie został zrealizowany obiekt objęty skutecznym zgłoszeniem, lecz inny obiekt, który ze względu na powierzchnię (limity wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) wymagał pozwolenia przewidzianego w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z taką kwalifikacją samowolnie wzniesionego obiektu, słusznie wszczęły organy nadzoru budowlanego postępowanie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 4.11.2016 r., sygn. akt II OSK [...]). Przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W określonych przypadkach (art. 48 ust. 2) możliwa jest jednak legalizacja takiego obiektu. Konieczne jest bowiem ustalenie, że sporna budowa nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tej zaś sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowy garaż narusza przepisy techniczno-budowlane tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422). Od strony zachodniej przybliżony on bowiem został do granicy sąsiedniej działki na odległość 1,19 m, wbrew zasadzie, iż odległość ta winna wynosić 3 lub 4 metry. Okoliczność ta również nie była kwestionowana w toku ocenianego postępowania administracyjnego. Tak samo nie było zwalczane ustalenie organów nadzoru budowlanego wskazujące na naruszenie przez inwestora uzgodnienia lokalizacji dokonanego przez Burmistrza Miasta C.. Organ ten w piśmie z dnia 16.12.2014 r. wyraził zgodę na zbliżenie garażu do granicy działki drogowej na odległość 2 m. Tymczasem inwestor zrealizował budynek garażowy w odległości 1,72 m od granicy działki drogowej. Wskazane naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wykluczało dopuszczalność wstrzymania robót budowlanych i wdrażanie postępowania legalizacyjnego. To jednak naruszenie organów nadzoru budowlanego, nie może zmieniać oceny niniejszej sprawy. Bez wątpienia bowiem przedmiotowa inwestycja, nie została wybudowana na podstawie zgłoszenia lecz stanowiła samowolę budowlaną, gdyż na jej wybudowanie wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał, a nadto naruszone zostały przepisy techniczno-budowlane, co obligowało organy nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Wydane zatem decyzje ocenić należało jako odpowiadające prawu. Nie mógł przy tym odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący tego, iż sporny obiekt nie został jeszcze ukończony (zrealizowany). Wydanie bowiem nakazu rozbiórki nie jest zależne od tego czy obiekt został całkowicie zrealizowany. Stan zaawansowania inwestycji i nadane jej cechy (por. dokumentacja fotograficzna przy k.1) pozwalały bez wątpliwości przyjąć, że w sprawie zamiast dwóch odrębnych garaży objętych zgłoszeniem z dnia 13.07.2015 r. zrealizowany został jeden obiekt naruszający wskazane wyżej przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz normy odległościowe wynikające z przepisów techniczno-budowlanych i zgody wyrażonej przez Burmistrza Miasta C.. Charakter i parametry zrealizowanego obiektu (choćby w zakresie jego fundamentów i konstrukcji dachu, a także powierzchni zabudowy) wykluczały przyjmowanie, iż poprzez jego "dokończenie" możliwe jest uwzględnienie zamiaru budowlanego skarżącego, określonego w zgłoszeniu dokonanym w dniu 13.07.2015 r. W przekonaniu sądu, brak jest też podstaw aby czynić orzekającym organom nadzoru budowlanego skuteczny zarzut, iż nie dokonały oceny naruszenia przepisów techniczno-budowlanych przez pryzmat art. 9 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje możliwość uzyskania odstępstwa od tych technicznych reguł. Sąd orzekający w tej sprawie stoi na stanowisku, że zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej. Tego rodzaju zgoda odnosić się może bowiem wyłącznie do przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie może zostać zatem udzielona po wydaniu pozwolenia na budowę i w odniesieniu do robót już wykonanych, a przy tym leży to w kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej (tak NSA w wyroku z dnia 12.02.2013 r., II OSK [...], WSA w Opolu w wyroku z dnia 10.05.2011 r., II SA/Op [...], WSA w Ł. w wyroku z dnia 28.10.2015 r., II SA/Łd [...]). Niezależnie jednak od pojawiających się w orzecznictwie ocen przeciwnych, zwrócić należy uwagę, że w kontrolowanym postępowaniu, inwestor nie starał się o taką zgodę, ani też nie inicjował w tym względzie żadnych wniosków oraz nie formułował jakichkolwiek argumentów przemawiających za powyższym. Nie sposób zatem przyjmować aby takie postępowanie leżało w wyłącznej gestii organów nadzoru budowlanego. Mając na uwadze przedstawione rozważania, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369) skargę oddalił.