II SA/Kr 851/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T. kwotę 1100,00 zł (tysiąc sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie informacją roczną nr 578 ZZ z dnia 14 marca 2018 r. ustalił dla Firma A Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w T. , na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...], za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 4489,00 zł (słownie zł. cztery tysiące czterysta osiemdziesiąt dziewięć złotych 0/100 gr.), w tym: 1. 4488.99 PLN (słownie zł: cztery tysiące czterysta osiemdziesiąt osiem złotych 99/100 groszy) zrzut ścieków oczyszczonych z komunalnej oczyszczalni ścieków [...] w km 39+000 rz. Ł. w m. T. wraz z ubezpieczeniem brzegu rzeki w obrębie wylotu o długości 15 m powyżej i 10 m poniżej wylotu. Wprowadzenie do rzeki Ł. w km 39+000 oczyszczonych ścieków komunalnych z grupowej oczyszczalni ścieków o RLM=97 000 zlokalizowanych na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] w m. T. w ilości Qśrd = 4000 m3/d (Qmaxd=6000 m3/d); [...] PLN (słownie zł: zero złotych [...] groszy) zrzut ścieków oczyszczonych z komunalnej oczyszczalni ścieków T. SA w krp 39+000 rz. Ł. w m. T. wraz z ubezpieczeniem brzegu rzeki w obrębie wylotu o długości 15 m powyżej i 10 m poniżej wylotu. Wprowadzenie do z rzeki Ł. w km 39+000 oczyszczonych ścieków komunalnych z grupowej oczyszczalni ścieków o RLM=97 000 zlokalizowanych na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] w m. T. w ilości Qśrd = 4000 m3/d (Qmaxd=6000 m3/d). Firma A wniosła reklamację od ustalenia opłaty stałej w informacji rocznej, podnosząc, że z uwagi maksymalny roczny zrzut, wynoszący 738 880 m3, maksymalny zrzut w przeliczeniu na m3/s, wynosi: 0,0234297311 m3/s. Należna opłat winna więc wynosić 365 x 250 zł x 0,0234297311 = 2.138 zł. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r. ([...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (sprostowaną postanowieniem z dnia 13 czerwca 2018 r.), na podstawie art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017r. poz. 1566 z późn. zm.), § 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r., poz. 2502) - w punkcie 1 określił Firma A z siedzibą w T. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2015 r., znak: [...], za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 4489.00 PL (słownie zł: cztery tysiące czterysta osiemdziesiąt dziewięć 0/100 groszy) za wprowadzenie do rzeki Ł. w km 39+100 oczyszczonych ścieków przemysłowych z oczyszczalni ścieków o RLM=75574 zakładu przetwórstwa firmy T. – MWS w m. T. . - w punkcie 2 podał, że opłata stała została naliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo Wodne oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 roku, poz., 2502) jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250.00 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 177,1 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,049194444 m3/s; - w punkcie 3 wskazał, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1) za l kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości 1122.25 PLN (słownie zł: jeden tysiąc sto dwadzieścia dwa 25/100 groszy), 2) za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości 1122.25 PLN (słownie zł: jeden tysiąc sto dwadzieścia dwa 25/100 groszy), 3) za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości 1122.25 PLN (słownie zł: jeden tysiąc sto dwadzieścia dwa 25/100 groszy), 4) za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 1122.25 PLN (słownie zł: jeden tysiąc sto dwadzieścia dwa 25/100 groszy) W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z § 10 powyższego Rozporządzenia opłata stała dla Firma A, została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250.00 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 177,1 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,049194444 m3/s. Na podstawie powyższego, naliczona opłata w pkt. 1 niniejszej decyzji wynosi 4489.00 PLN (słownie zł: cztery tysiące czterysta osiemdziesiąt dziewięć 0/100 groszy) za wprowadzenie do rzeki Ł. w km 39+100 oczyszczonych ścieków przemysłowych z oczyszczalni ścieków o RLM = 75574 zakładu przetwórstwa firmy Firma A w m. T. . Organ wyjaśnił, że usługi wodne polegają na zapewnieniu podmiotom publicznym, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i gospodarstwom domowym, możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Wskazanym podmiotom zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych Prawem Wodnym. W rozliczeniach z odbiorcą usługi wodnej stosuje się jednakowy system naliczania opłat, zgodnie z zasadami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 roku, poz. 2502) . Zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo Wodne: "Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s". Odnosząc się do zarzutu ustalenia opłaty stałej na podstawie nieprawidłowego maksymalnego zrzutu ścieków organ wyjaśnił, że na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2015 roku, znak: [...] udzielono podmiotowi Firma A, pozwolenia na wprowadzenie do rzeki Łososiny w km 39+100 oczyszczonych ścieków przemysłowych z oczyszczalni ścieków o RLM = 75574 zakładu przetwórstwa firmy Firma A w m. T. w ilości: Qśr/d = 2024,32 m3/d, Qmax/h = 177,1 m3/h, Qmaxr = 738880,0 m3/rok. Najwyższą wartością zrzutu wyrażonego w m3/s jest wartość maksymalna godzinowa Qmax/h = 177,1 m3/h, która po przeliczeniu wynosi 0,049194444 m3/s i jest podstawą do ustalenia opłaty stałej. Firma A Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w T. wniosła na wyżej opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 271 ust 5 ustawy - Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że w rozumieniu tego przepisu maksymalną ilością ścieków wyrażoną w m3/s, która może być wprowadzona do wód jest ilość ustalona w oparciu o maksymalną ilość godzinową określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu maksymalną ilością jest maksymalna ilość roczna określona w pozwoleniu wodnoprawnym. W uzasadnieniu skarżąca spółka potrzymała swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w reklamacji. W jej opinii, przy obliczaniu opłaty rocznej należy uwzględnić maksymalną wysokość poboru wody/ilości wprowadzanych ścieków, w ujęciu rocznym, ponieważ w danym roku jest to "ilość wody, która może być pobrana/ilość wprowadzanych ścieków". Przedmiotowa opłata stanowi opłatę roczną i obejmuje usługi wodne za dany rok kalendarzowy. Skoro podmiot korzystający z wód jest ograniczony ilością roczną określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, to zobowiązany jest także do zapłaty opłaty w granicach rocznego limitu. Brak jest podstawy do przyjmowania maksymalnych ilości godzinowych jako podstawy do określania opłaty rocznej. Maksymalna ilość godzinowa jest ilością stosunkowo znacznie wyższą, której określenie ma na celu ograniczenie chwilowego poboru/zrzutu, aby zapewnić możliwie zrównoważone w czasie korzystanie z wód. Nie jest zatem dopuszczalny ciągły pobór wód/zrzut ścieków zgodnie z godzinowymi ilościami maksymalnymi, ponieważ doprowadziłoby to do przekroczenia ilości rocznych, tj. do naruszenia warunków decyzji. Podniesiono, że faktyczne roczne korzystanie z wód będzie zawsze obejmować wartości dużo niższe, aniżeli wartości określone w ilościach maksymalnych; przepisy ustawy - Prawo wodne, nie przewidują możliwości naliczenia opłaty w oparciu o maksymalne ilości godzinowe. Skarżąca powtórzyła, że mając na uwadze maksymalny roczny zrzut wynoszący 738 880 m3, maksymalny zrzut w przeliczeniu na m3/s wynosi 0,0234297311 m3/s. Należna opłata wynosi więc 365x250x0,01234297311 =2.138 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., poz. 153, nr 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302- dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). W myśl art. 273 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz.1566) od decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za usługi wodne wydawanej w razie nieuwzględnienia reklamacji, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponieważ od decyzji wydanej w tym trybie nie przysługują żadne środki zaskarżenia, skargę uznać należało za dopuszczalną, bez konieczności wyczerpania jakiegokolwiek trybu przedskargowego. Stosownie do przepisu art. 268 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi uiszcza się opłaty za usługi wodne. W myśl art. 271 ust.1 pkt 4 ustawy wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Jak wynika z § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.2017.2502) przepisy rozporządzenia określają jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Z kolei jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi (§10 ww. rozporządzenia). Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, który ze wskaźników "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s" powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Do ustalenia opłaty organ przyjął wskaźnik maksymalnego zrzutu ścieków według przelicznika godzinowego, podczas gdy strona skarżąca twierdzi, że powinien to być wskaźnik według przelicznika rocznego. We wzorze matematycznym określonym w art. 271 ust. 5, niewątpliwe są dwie wielkości: jednostkowa stawki opłaty (250 zł) oraz czas wyrażony w dniach (365 dni). Obowiązujący przepis nie konkretyzuje trzeciej wielkości tj. "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s". Konieczne jest zatem dokonanie wykładni tego przepisu. W pozwoleniu wodnoprawnym, tj. decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2015 r., znak: [...] określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe na wprowadzenie do rzeki Ł. ścieków przemysłowych według trzech wielkości: jako ilości średnie dobowe, jako ilości maksymalne godzinowe, jako ilości maksymalne roczne. Jak wynika z kopii decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2015 r. omawiane wielkości zostały oznaczone w następujący sposób: Qśr/d = 2024,32 m3/d, Qmax/h = 177,1 m3/h, Q max/rok = 738 880 m3/rok. Maksymalny roczny zrzut ścieków, którego skarżąca spółka może dokonać w skali rocznej zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym to 738 880 m3. W rozpoznawanej sprawie organ założył, że skarżąca przekracza warunki pozwolenia wodnoprawnego. Prostą konsekwencją takich ustaleń byłaby konieczność naliczenia opłaty podwyższonej. Tymczasem określenie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego zarzutu godzinowego nie oznacza, że użytkownik dokonuje go systematycznie w każdej godzinie roku. Nie ulega wątpliwości, że niezależnie od limitu godzinnego skarżąca nie może w ciągu roku zrzucić więcej ścieków niż 738 880 m3, co podzielone na 365 dni, 24 godziny, 60 minut i 60 sekund daje 0,0234297311 m3 /s. Racje ma zatem strona skarżąca, że to właśnie ta wielkość jest "maksymalną ilością, która może być dokonana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". Słusznie również zauważyła skarżąca spółka, że jakkolwiek w pozwoleniach wskazuje się także maksymalne ilości godzinowe, to jednak brak jest podstaw do przyjmowania tych ilości jako podstaw do określania opłaty rocznej. Maksymalna ilość godzinowa jest ilością znacznie wyższą, której określenie ma na celu ograniczenie chwilowego poboru/zrzutu ścieków, aby zapewnić możliwie zrównoważone w czasie korzystanie z wód. To wielkość obliczona w oparciu o roczny maksymalny roczny zrzut jest "maksymalną ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s" w rozumieniu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Skoro pozwolenie wodnoprawne wprowadza ograniczenie rocznego poboru wody/zrzutu ścieków, to spółka zobowiązana jest także do zapłaty opłaty w granicach tego rocznego limitu. Zaprezentowana wykładnia art. 271 ust. 5 ustawy, nakazująca zastosowanie wskaźnika poboru rocznego, odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość zrzutu ścieków, którego może dokonać skarżąca. W sytuacji więc, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zrzutu ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zarzut godzinowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 ustawy z 2017 r. - Prawo wodne, zgodnie z którą do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. Wbrew dyspozycji art. 7a § 1 kpa, organ nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Zgodnie bowiem z art. 7a ust. 1 kpa jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ppsa, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się: kwota 180 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu, 17 tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kwota 900 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265 ze zm.)