II SA/Kr 857/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Elżbieta Kremer Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2004 r sprawy ze skargi D. A. na postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 28 lutego 2002 r Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania ewidencyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżącej D. A. kwotę [...] ,- ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2002r znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia D. A., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002r, zawieszające postępowanie ewidencyjne w sprawie wprowadzenia zmian dotyczących nieruchomości oznaczonej nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia ustalono, że D. i G. małż. A., dnia [...] .06.2001r wystąpili do Starosty o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów miasta [...] w odniesieniu do działki Nr [...], wpisanej w jednostce rejestrowej [...] na Skarb Państwa jako droga powszechnego korzystania. Żądana zmiana polegać miała na ujawnieniu małżonków Adamików jako właścicieli działki oznaczonej Nr [...] o pow. 0.0178 ha, stanowiącej część działki ewid. Nr [...]. Jako podstawę żądania wprowadzenia zmiany, wskazywano dobrowolną umowę z dnia 15 marca 1932r, z której wynikało, że rodzice D. A., a to J. i M. G. kupili od P. N. nieruchomość o powierzchni 0.0990 ha, w skład której wchodzi obecnie działka [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002r Starosta, z powołaniem na przepis art.97 §1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie ewidencyjne, do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania z wniosku D. A. o zasiedzenie części drogi oznaczonej jako działka [...] o pow. 0.0178 ha. W zażaleniu na to postanowienie D. A. podnosiła, że odmawia ono ujawnienia jej jako samoistnego posiadacza działki o pow. 178 m-. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , powołał się na ustalenie, że w sprawie [...] Sądu Rejonowego w [...], zawisło postępowanie o zasiedzenie działki Nr [...] o pow. 0.0178 ha, stanowiącej część działki ewid. Nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie sprawy w zakresie żądanej zmiany, mającej polegać na wydzieleniu działki [...] i wpisie małż. A. jako jej właścicieli, uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy cywilnej, co uzasadniało zawieszenia postępowania. Organ podniósł, iż zaskarżonym postanowieniem nie rozstrzyga merytorycznie sprawy o wprowadzenie zmian. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wnieśli D. i G. małż. A.. Skarżący podnieśli, że "zawieszenie postępowania nie rozstrzyga kwestii wpisania Skarbu Państwa przez Starostwo Powiatowe, w działkę stanowiącą własność" rodziców skarżącej. Zdaniem skarżących przedstawione dokumenty wystarczały do wykreślenia Skarbu Państwa i wpisania skarżących jako władających działką Nr [...]. W uzupełniających skargę pismach z dnia [...].06.2002r, [...].02.2003r i [...].12.2003r, skarżący przedstawiając dalsze dokumenty dowodzili, że działka [...] stanowi ich własność. Informowali także, skarżący, że postępowanie sądowe nadal się toczy i mają trudności w odzyskaniu tej działki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004r i postępowanie przed tą datą nie zostało zakończone. Stosownie zatem do przepisu art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm )), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270)- sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 134 §1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola powyższa, jak to wynika z art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych-( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na tej płaszczyźnie rozpatrywana skarga przedstawia się jako uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż te, które przytoczono na jej poparcie. Przepis art. 97 §1 pkt 4 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Brzmienie przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wówczas stanowi przesłankę do zawieszenia innego postępowania administracyjnego z urzędu, gdy uzależnia ono ujęte w koniunkcji "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Organy za zagadnienie wstępne przyjęły w sprawie spór o własność, w postaci toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] do sygn. [...] postępowania o stwierdzenie zasiedzenia działki Nr [...] o pow. 0.0178 ha. Istotą zasiedzenia według przepisów kodeksu cywilnego ( art. 172 kc. i n.) jest nabycie z mocy prawa przez samoistnego posiadacza nieruchomości, prawa jej własności wskutek posiadania w dobrej (lub złej) wierze przez określony ustawą okres czasu. Samoistne posiadanie, a więc faktyczne władanie nieruchomością jak właściciel ( art. 336 kc ) jest tylko jedną z wymaganych prawem przesłanek do nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Orzeczenie Sądu, ma charakter deklaratywny gdyż stwierdza tylko nabycie własności z określoną datą. Jest zatem oczywiste, że wynik postępowania cywilnoprawnego o zasiedzenie, może mieć tylko wtedy charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 kpa, gdy od niego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym. O tym czy konkretne postępowanie sądowe ma charakter zagadnienia wstępnego dla sprawy administracyjnej decyduje przedmiot postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1086), w przepisie art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków wyznacza przepis art. 20 ustawy, i ewentualnie wydane na podstawie jego ust. 4 Rozporządzenie Rady Ministrów. Określając w przepisie art. 20 ust 1 rodzaje informacji tzw. przedmiotowych ewidencji gruntów i budynków, które m. in. obejmują położenie, granice i powierzchnie gruntów, zarazem w art. 20 ust 2 pkt 1 wyznacza ustawa zakres tzw. informacji podmiotowych. Stosownie do tego przepisu w ewidencji gruntów wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych- inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Wprawdzie skarżący zdają się nie czynić dystynkcji pomiędzy władaniem nieruchomością ( posiadaniem) jako stanem faktycznym, a jej własnością jako stanem prawnym, używając w pismach tych terminów wymiennie, to należy zważyć, iż przedmiotem sprawy jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] grudnia 2001r ( k. 20 akt) było postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji - ujawnienia posiadania. Od dnia [...]marca 2001r obowiązują przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 456). Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zapadły pod rządem przepisów tego Rozporządzenia. W świetle przepisów art. 20 ust 2 pkt 1 ustawy i postanowień §10 ust 1 pkt 2 w zw. z §2 ust 2 pkt 1 Rozporządzenia, w zakresie informacji podmiotowych przedmiotem informacji są w zasadzie tylko dane o właścicielu nieruchomości. Jeżeli podmiot żądający wpisu w ewidencji gruntów danych o sobie jako właścicielu , nie wykazuje się decyzją, orzeczeniem sądu, czy aktem notarialnym, lub wpisem w księdze wieczystej, z którego to prawo własności wynika, to zbędne jest zawieszanie postępowania z uwagi na toczące się właśnie postępowanie o ustalenie nabycia własności ( np. w drodze zasiedzenia) . Informacyjno - aktualizacyjny charakter ewidencji, nie stoi na przeszkodzie mimo odmowy wprowadzenia żądanej zmiany , dostosowania tej zmiany na podstawie później zgłoszonego nowego żądania, popartego dokumentem wykazującym prawo własności. Rozporządzenie przewiduje, że w przypadku braku danych o właścicielach nieruchomości, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają, przy czym o wykazaniu w ewidencji takich osób i jednostek organizacyjnych orzeka starosta w drodze decyzji ( § 10 ust 2 w zw. z §12 ust 2).Takie właśnie postępowanie było przedmiotem sprawy, a dla jego rozstrzygnięcia i wydania decyzji, postanowienie sądu powszechnego w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia działki [...] nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4, gdyż nie warunkuje rozstrzygnięcia sprawy decyzją w przedmiocie wykazania skarżących jako władających częścią działki [...], oznaczoną jako działka [...]. Zgodnie bowiem z §13 ust 2 pkt 2 odrębną jednostkę rejestrową gruntów stanowią działki o nieuregulowanym stanie prawnym, stanowiące przedmiot odrębnego władania. Natomiast ewentualne ustalenie właściciela nieruchomości nie mającej wg. ewidencji uregulowanego stanu prawnego i znajdującej się we władaniu, może tylko stawiać przed organem prowadzącym ewidencję, kwestię kolejnej jej aktualizacji, poprzez przepis art. 20 ust 2 pkt 1 ustawy w zw. z §11 Rozporządzenia. Tylko bowiem w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych, a więc gruntów, które mają uregulowany stan prawny własności, prócz właściciela ( a więc jednostki regulującej Skarb Państwa, inną państwową czy samorządową osobę prawną), wykazuje się także władających tymi gruntami, którymi mogą być osoby fizyczne lub osoby prawne. Mimo zatem, iż zarzut skargi, że "zawieszenie postępowania nie rozstrzyga kwestii własności" jest całkowicie chybiony, gdyż zupełnie inny jest przedmiot postępowania ewidencyjnego, a przedmiotem skargi jest jego zawieszenie -czyli wstrzymanie czynności postępowania, to skarga jest zasadna ze względu na naruszenie przepisu art. 97 §1 pkt 4 kpa, przez błędne przyjęcie , że zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania. Na marginesie rozstrzygnięcia należy zauważyć, iż kontrola przedstawionych akt administracyjnych dowodzi, że nie były prowadzone chronologicznie na bieżąco ( np. dokumenty sprzed daty decyzji - k. 31c-31a- organu I instancji wszyte są po tej decyzji- k. 21) oraz , że zebrany w sprawie materiał mógł dezorientować skarżących co do stanu ewidencji, którego dotyczy żądana zmiana. Wedle wypisu z rejestru gruntów z dnia [...].09.2001r ( k. 31c), w ewidencji gruntów Skarb Państwa wpisany był jako właściciel działki 32, a jako władający Urząd Miejski Wydział Gospodarki Terenowej. Natomiast ze znajdującego się przed decyzją organu I instancji ( k. 17) wypisu rejestru gruntów z dnia [...] .01.2002r ( tj. po decyzji), Skarb Państwa wpisany był już jako władający tą działką. Prowadząc postępowanie ewidencyjne z pominięciem przyjętej przeszkody w postaci "zagadnienia wstępnego" dokonają organy stosownych ustaleń i wyjaśnią jednoznaczny stan ewidencji na czas przed wydaniem decyzji. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 Lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Wobec treści zaskarżonego postanowienia brak było przesłanek do zastosowania art. 152 ustawy. Orzeczenie w przedmiocie zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu poniesionych kosztów postępowania oparto na przepisie art. 200 powołanej ustawy.