II SA/Kr 857/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. [ ] w przedmiocie opłaty w zakresie odbioru, transportu i utylizacji odpadów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz adwokata M.N. kwotę 293 zł ( dwieście dziewięćdziesiąt trzy złote, w tym zawierającą 22% stawkę podatku od towarów i usług) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Burmistrz Miasta L. decyzją z ............na podstawie art. 6a i 6b ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, póz. 622 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt. 8 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 ze zm.), w wykonaniu uchwały Rady Miasta ........Nr .......z........2003 r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta ........, uchwały Rady Miasta ......... Nr ......z .......2004 r. w sprawie zmiany uchwały RM ..... Nr .....z ..........2003 r. w sprawie zasad przejęcia przez Radą Miasta ...... obowiązków w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty, uchwały Rady Miasta ....... nr ......z ........2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty bazowej za odbiór i utylizację stałych odpadów komunalnych z terenu miasta ........... i art. 104 k.p.a., ustalił dla A.F. wysokość opłaty w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych w następujący sposób: ilość osób x stawka jednostkowa (osoba) x miesiąc x 12 m-cy, która wyniosła 81,60 zł za 2004 rok. W załączonym do w/w decyzji druku wpłaty określono termin jej uiszczenia do 30.04.2005 r. Na skutek odwołania A.F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z ............na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 6a ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, póz. 2008), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy prawa miejscowego zawarte w uchwałach Rady Miasta ...........nr .......z ...........2003 r. w sprawie zasad przejęcia przez Radą Miasta ...... obowiązków w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty, zmienionej uchwałą ........z .........2004 r., jak też uchwała Rady Miasta ....... nr .......z ...........2003 r., w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty bazowej za odbiór i utylizacją stałych odpadów komunalnych z terenu Miasta ........ Zgodnie z przepisem § 1 pkt. 3 w/w uchwały Rady Miasta ...... nr ......stawka miesięczna za odbiór i utylizację odpadów komunalnych stałych od jednego mieszkańca z budynków jednorodzinnych i gospodarstw rolnych wynosiła 1,70 zł za osobę, natomiast zgodnie z przepisem § 4 w/w uchwały Rady Miasta ...... nr .........Dyrektor Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w ............ upoważniony został do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie naliczania opłaty za odbiór i utylizację odpadów komunalnych. Organ II instancji wskazał, że powyższe uchwały Rady Miasta ......... zostały wydane na podstawie przepisu art. 6a ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, o następującej treści: 1. Rada gminy może w drodze uchwały, na podstawie akceptacji mieszkańców wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym, przejąć od właścicieli nieruchomości wszystkie lub wskazane obowiązki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 1, 3b i 4. 2. Przejmując obowiązki, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków. 3. Opłata, o której mowa w ust. 2, jest ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Wysokość opłaty jest uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Przy ustalaniu stawki opłat stosuje się art. 6 ust. 4. Zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami, w oparciu o deklarację złożoną przez A.F. z ........2004 r. -w której wskazał, że jest właścicielem budynku jednorodzinnego w którym zamieszkują faktycznie cztery osoby - naliczona została przedmiotowa opłata w wysokości 81,60 zł za 2004 r. W ocenie organu II instancji kwota 81,60 zł została obliczona w prawidłowy sposób przy zastosowaniu adekwatnych do stanu faktycznego przepisów prawa miejscowego, natomiast organ l instancji nie powinien określać dwutygodniowego terminu do w wniesienia przedmiotowej opłaty przez A.F. ponieważ winien przewidzieć możliwość skorzystania przez stronę z prawa odwołania. A zatem termin wpłaty powinien być określony np. poprzez wskazanie liczby dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji. Organ odwoławczy podał, że podstawą uiszczenia opłaty jest ostateczna decyzja w związku z czym podmiot zobowiązany będzie do jej wniesienia w dwutygodniowym terminie od dnia doręczenia decyzji drugoistancyjnej. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu ............2006 r. złożył A.F. , zarzucając błędne ustalenie stanu prawnego polegającego na uwzględnieniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchwały Rady Miasta ........ z 2004 r., która stała się obowiązująca od 1.01.2005 r. w podczas, gdy decyzja organu l instancji dotyczyła 2004 r. Skarżący podniósł, że nie zostały od niego odebrane żadne odpady, gdyż on stałych odpadów nie posiada i tym samym nie powinien ponosić z tego tytułu żadnej opłaty. Nadto skarżący zarzucił, że decyzja organu l instancji została skierowana wyłącznie do niego podczas jest on tylko jednym ze współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym oraz zakwestionował, że w budynku tym mieszkają na stałe cztery osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ wyjaśnił, że bezzasadny jest zarzut strony błędnego zastosowania umieszczonej w podstawie prawnej decyzji l instancji uchwały Rady Gminy ........ nr .......z .............2004 r., która weszła w życie w dniu 1. 01.2005 r. ponieważ została ona jedynie wskazana ze względu na zmiany jakie wprowadziła w uchwale Rady Miasta ......... nr ..................z.............2007 r. w sprawie zasad przejęcia przez Radę Miasta ........ obowiązków w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych. Organ odwoławczy podkreślił, że naliczenie przedmiotowej opłaty dokonano na podstawie uchwały Rady Miasta .......... nr ..........z ..........2003 r. w sprawie ustalania wysokości stawki opłaty bazowej za odbiór i utylizację stałych odpadów komunalnych z terenu miasta ......., a zatem brak podstaw do kwestionowania, iż zastosowano w/w uchwałę z 2004 r. Odnosząc się do zarzutu, iż z nieruchomości A.F. nie odbierano odpadów, Kolegium uznało ten zarzut za niewiarygodny. Wskazało ponadto, że A.F. sam podał w deklaracji z .........2004 r. że jest właścicielem nieruchomości oraz ze w znajdującym się na niej budynku zamieszkują faktycznie 4 osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 30. 08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej daje w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja l instancji dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 ab initio k.p.a. Przepis ten przewiduje nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej. A.F. złożył skargę od decyzji, którą organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Burmistrza M. i Gm. ..... z .........2005 r. ustalającą wysokość opłaty dla skarżącego w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych opadów komunalnych za r. 2004 r. w łącznej kwocie 81,60 zł. Decyzja ta została podjęta w sferze regulowanej przepisami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, kształtującego sytuacje prawne adresatów w sposób bezpośredni (ex lege) czyli przez uchwały podjęte przez Radę Miasta .........na podstawie art. 6a i 6b ustawy z 13.09. 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, póz. 2008 ze zm.), w tym w szczególności uchwałę nr ..............(Dz. Urz. Woj. ........... z 2004 r. nr 08, póz. 95) i .........(Dz. Urz. Woj. ...........z 2004 r. nr 20, póz. 95). Zgodnie z art. 6a cyt. ustawy: 1. Rada gminy może w drodze uchwały, na podstawie akceptacji mieszkańców wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym, przejąć od właścicieli nieruchomości wszystkie lub wskazane obowiązki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 1, 3b i 4. 2. Przejmując obowiązki, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków. 3. Opłata, o której mowa w ust. 2, jest ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Wysokość opłaty jest uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Przy ustalaniu stawki opłat stosuje się art. 6 ust. 4. Zgodnie z art. 6b. cyt. ustawy ustalając opłaty, o których mowa w art. 6a, rada gminy określa terminy ich uiszczania. Opłaty nieuiszczcone w wyznaczonym terminie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uchwałach Rady Miasta .......... Nr.........., uchwalonych w dniu............2003 r. na podstawie art. 6a i 6 b. cyt ustawy ( a także art. 18 ust. 2, pkt 8, art.. 39 ust. 4 ustawy z 8.03.1990 o samorządzie gminnym oraz art. 65 ustawy z 15.09. 2000 r o referendum lokalnym (Dz. U. nr 88, póz. 985) ustalono: w § 1 ust. 1 że: z dniem 1.01. 2004 r. Rada Miasta .......... przejmuje od właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych. 2. Z tytułu przejęcia obowiązków, w o których mowa w ust. 1 wprowadza się na terenie Miasta ......... z dniem 1 stycznia 2004 powszechną opłatę zryczałtowaną (w/w uchwała nr..........) w § 4 ust. 10 w/w uchwały ustalił, że opłata wpłacana jest do kasy MZGKiM w ........ lub na konto bankowe w terminach wpłat właściwych dla rat podatku od nieruchomości: do 15 marca danego roku kalendarzowego za l kwartał, do 15 maja danego roku kalendarzowego za II kwartał, do 15 września danego roku kalendarzowego za III kwartał, do 15 listopada danego roku kalendarzowego za IV kwartał. W § 4 ust. 1 w/w uchwały upoważniono Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w ......... do wydawania decyzji w sprawie naliczania opłaty za odbiór i utylizację odpadów komunalnych, a w § 5 powierzono Burmistrzowi M. ......... i Dyrektorowi MZGKiM w ............ wykonanie uchwały. W § 1 pkt 3 uchwały nr .......ustalono stawkę miesięczną za odbiór i utylizację odpadów komunalnych stałych od jednego mieszkańca budynku jednorodzinnych i gospodarstw rolnych w kwocie 1.70 zł, natomiast w § 3 tej uchwały powierzono jej wykonanie Burmistrzowi Miasta ........... i Dyrektorowi MZGKiM w .............. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że w/w uchwała Rady Miasta .......... nr ..............o przejęciu obowiązków właścicieli nieruchomości, które zostały wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 cyt. ustawy jak i uchwała nr ..........dotycząca ustalenia wysokości opłaty za wykonywanie przejętych obowiązków mają charakter aktów prawa miejscowego, podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym Woj........... i jako takie mają moc powszechnie obowiązującą wobec wszystkich osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną tj. na terenie miasta ......... W związku z tym, to z samych przepisów uchwał wynikają określone w nich obowiązki nałożone na podmioty zewnętrzne w stosunku do organów gminy bez potrzeby wydawania decyzji indywidualnych. Akty prawa miejscowego wiążą bowiem w sposób bezpośredni wszystkie podmioty, do których zostały skierowane. W niniejszej sprawie są to właściciele nieruchomości w mieście ................., na których znajdują się budynki jednorodzinne. Obowiązek zapłaty ustalonych w uchwale nr ..............kwot opłaty (§ 1 ) właściciele nieruchomości na terenie miasta ........ zobowiązani byli uiszczać bez wezwania w terminie ustalonym w uchwale nr ............( § 4 ust. 10), względnie poprzez wezwanie ich przez burmistrza miasta, ale dokonane w formie działań techniczno-organizacyjnych do czego burmistrz jako organ wykonawczy gminy jest zobowiązany. Nadto trzeba podkreślić, że przepisy art. 6a i art. 6b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają podstaw uznania, iż pobieranie opłat od właścicieli nieruchomości następuje przez wydawania decyzji administracyjnych, jako że ustawodawca nie dał upoważnienia organom właściwym do stanowienia prawa miejscowego (w niniejszej sprawie Radzie Miasta ..........) do działania w takiej formie. Powołane wyżej przepisy cyt. ustawy upoważniały jedynie do przejęcia od właścicieli nieruchomości wszystkich lub wskazanych obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 1, 3b i 4 ustawy w trybie przewidzianym w tym art. 6a ust. 1 oraz do ustalenia opłaty ponoszonej przez właścicieli (art. 6a ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy) i określenia terminów ich uiszczania (art. 6b ustawy). Analogiczne stanowisko zaprezentował NSA w uchwale z 25.03.1998 r. FPK 2/98, ONSA 1998, nr 3, póz. 81. Także w najnowszym piśmiennictwie podkreśla się, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważnia organów gminy do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych. Natomiast regulacja zawarta w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w szczególności w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości nie przewiduje decyzyjnego trybu ustalania (wymierzania) opłat za usuwanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych. Wysokość opłaty wynika wprost z przepisów prawa tj. uchwały rady gminy, stanowiącej akt prawa miejscowego (K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Lexix-Nexis, Wa-wa 2007, s. 233-234). W związku z powyższym w niniejszej sprawie, wobec ustalenia przez Radę Miasta ......... w w/w uchwałach zarówno przejęcia obowiązków związanych z pozbywaniem się odpadów komunalnych, jak i wysokości opłaty ponoszonej w tym zakresie przez właścicieli nieruchomości w 2004 r. oraz i terminów jej uiszczania, organ l instancji nie miał podstawy prawnej do wydawania decyzji ustalającej wymiar opłaty dla A.F. w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych za rok 2004, a podejmując taką decyzję działał bez podstawy prawnej. Należy wskazać, że przez brak podstawy prawnej należy rozumieć także taką sytuację gdy organ wydaje decyzję wówczas gdy przewidziana jest inna forma działania np. czynności materialno-techniczne. (por. wyrok NSA z 24.06. 1983, ISA 283/83, ONSA 1983 nr 1, póz. 44) Wobec powyższego należy uznać, że zarzuty przedstawione w skardze nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia ponieważ w przypadku stwierdzenia okoliczności powodującej nieważność zaskarżonej decyzji, sąd zobowiązany jest stwierdzić jej nieważność. Wskazuje na to dyspozycja z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. W oparciu o wymieniony przepis w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 ab initio należało orzec jak w punkcie l sentencji. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 152 p.p.s.a O wynagrodzeniu adwokata z urzędu orzeczono w punkcie III sentencji na podstawie art. 250 p.p.s.a. Wysokość wynagrodzenia należnego adwokatowi ustalono zgodnie z § 1 pkt. 1 lit. "c" oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, póz. 1348zezm.)