II SA/Kr 857/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 maja 2022 r. znak: SKO.BP/4104/9/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie składowania odpadów postanawia: I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącemu Wójtowi Gminy [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z dnia 13 czerwca 2022 roku skarżący Wójt Gminy [...] zastępowany przez pełnomocnika radcę prawnego I. C. – O. złożył skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 maja 2022 r. znak: SKO.BP/4104/9/2022 o uchyleniu w całości postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 8 kwietnia 2022 roku, znak: UG.I.6232.2.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz. U. 2021 poz. 779) – dalej jako "u.o." w sprawie składowania odpadów na terenie posesji zlokalizowanej w miejscowości D., działka nr [...]. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 13 października 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] zwrócił się do Wójta Gminy [...], podstawie art. 182 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." i art. 26a ust. 1 u.o. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie podjęcia przez Wójta Gminy [...] działań polegających na usunięciu odpadów składowanych na nieruchomości składającej się z działki nr [...], położonej w miejscowości D. i gospodarowaniu nimi. We wniosku z dnia 13 października 2021 r., wskazano, iż w Prokuraturze Rejonowej w [...] pod sygn. akt 4153-0.Pa.28.2021 wszczęto postępowanie wyjaśniające w trybie art. 69 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. 2021 poz. 66). W toku tego postępowania ustalono, że wyrokiem z dnia 01 czerwca 2021 roku sygn. akt: III OSK 1548/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 29 stycznia 2019 roku sygn. akt: II SA/Kr 1392/18, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 25 czerwca 2018 roku, znak UG.1.6232.3.2018. Mając na względzie powyższe, jak i fakt, że na należącej do J. P. i J. P. nieruchomości położonej w miejscowości D., składającej się z działki nr [...], zalegają odpady, w tym odpady, które zgodnie z opinią biegłego sądowego z zakresu chemii dr. n. chem. M. W. z dnia 21 stycznia 2021 roku mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia wielu osób albo mienia w wielkich rozmiarach, zasadne jest podjęcie przez organ, tj. Wójta Gmim [...], działań polegających na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Niezwłoczne usunięcie odpadów składowanych na nieruchomości jest zaś konieczne biorąc pod uwagę charakter tych odpadów oraz długi czas ich składowania w miejscu do tego nieprzeznaczonym, co przekłada się bezpośrednio na realne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz środowiska. Wskazano przy tym, że w myśl art. 182 k.p.a. prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Postępowanie wszczęte przez organ administracji na żądanie prokuratora jest postępowaniem wszczętym z urzędu. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne wskazane powyżej, jak i przytoczone regulacje, uznać należy, że zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie przez właściwy organ działań na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach." Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2022 r., znak: UG.I.6232.3.2022 Wójt Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach w sprawie składowania odpadów na terenie posesji zlokalizowanej w miejscowości D., działka nr ewid. [...]. W uzasadnieniu wywiedziono, że powodem nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku jest fakt, iż w tej samej sprawie dotyczącej składowania odpadów na terenie posesji zlokalizowanej w miejscowości D., działka nr ewid. [...] toczy się już postępowanie administracyjne wszczęte postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia 01.02.2022 r. Postanowienie to jest zgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01.06.2021 roku, sygn. akt III OSK 1548/21, na mocy którego została uchylona decyzja z dn. 25.06.2018 r. UG.1.6232.3.2018. W chwili obecnej Wójt Gminy [...] prowadzi postępowanie dowodowe, przy czym w jego ocenie dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na występowanie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bądź też środowiska. Wynika to z zeznań złożonych przez właściciela działki oraz świadka. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...], podnosząc zarzuty obrazy przepisów postępowania, a mianowicie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 182 K.p.a. poprzez bezzasadne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, chociaż nie zostały spełnione przesłanki z art. 61a § 1 K.p.a., a Wójt Gminy [...] winien był z urzędu wszcząć postępowanie administracyjne na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, zgodnie z wnioskiem prokuratora z dnia 13 października 2021 roku. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zgodnie z poglądami doktryny i judykatury wniosek prokuratora złożony na podstawie art. 182 K.p.a. powoduje wszczęcie postępowania z urzędu (tak m. in. P. M. Przybysz komentarz do art. 182, teza 4. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, oraz uzasadnienia do wyroków WSA w Warszawie: z dnia 19 grudnia 2019 roku sygn. II SA/Wa 2002/19 oraz z dnia 21 marca 2018 roku sygn. VIII SA/Wa 868/17). W tego rodzaju sytuacjach datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania właściwemu organowi (zob. postanowienie NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. I SA 72/82 oraz wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. I OSK 1491/09). Nie ma zatem znajdującej oparcie w przepisach prawa możliwości, by organ mógł w takim wypadku wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a. W konsekwencji uznać należy, że doszło do naruszenia przepisu art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 182 K.p.a. Niezależnie od powyższego wskazania wymaga, że organ I instancji jest w błędzie twierdząc, iż aktualnie w tej samej sprawie toczy się już postępowanie wcześniej wszczęte. Wszak sprawa, której dotyczy postępowanie wszczęte na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 o odpadach nie jest sprawą tożsamą ze sprawą, której dotyczy postępowanie wszczęte na podstawie art. 26a ust. 1 powołanej ustawy. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają bowiem okoliczności faktyczne i określona podstawa prawna, a nie tożsamość odpadów. Po rozpoznaniu zażalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 10 maja 2022 roku, znak: SKO.BP/4104/9/2022 uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 61 a ust. 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Powyższy przepis wskazuje, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić w przypadku wystąpienia niedopuszczalności tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Do grupy przyczyn o charakterze podmiotowym należy m.in. brak zdolności prawnej czy brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Z kolei do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć akie okoliczności jak np. żądanie dotyczące sprawy, która nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie żadna z tych przyczyn nie występuje. Rację ma wnoszący zażalenie Prokurator, że wniosek złożony na podstawie art. 182 K.p.a. powoduje wszczęcie postępowania z urzędu. Już z tej przyczyny, odmowa wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem błędnym. Organ nie może przecież odmówić wszczęcia postępowania, którego wszczęcie następuje z urzędu. Przyjmuje się, że organ administracji jest związany wnioskiem prokuratora złożonym na podstawie komentowanego przepisu i nie może odmówić wszczęcia postępowania, chyba że przepis prawa zabrania wszczęcia lub prowadzenia postępowania w danej sprawie. Organ nie może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a, dokonując oceny wystąpienia "stanu niezgodnego z prawem" i stwierdzając, że taki stan nie występuje w danej sprawie. Ocena taka następuje dopiero w merytorycznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Organ nie jest również uprawniony do badania legitymacji prokuratora do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeśli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej stwierdza, że stan niezgodności z prawem nie występuje, to odmawia pokonania oczekiwanej przez prokuratora konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki (wyrok WSA w Poznaniu z 21 stycznia 2016 r., III SA/Po 743/15). Związanie organu wnioskiem prokuratora nie wyłącza obowiązku organu sprawdzenia, czy jest on właściwy do załatwienia danej sprawy (art. 19 K.p.a.), i do ewentualnego przekazania sprawy organowi właściwemu w trybie art. 65 K.p.a. lub do powiadomienia prokuratora w trybie art. 66 K.p.a. o właściwości innego organu do załatwienia sprawy. Jak stanowi art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Jak stanowi z kolei art. 26 ust. 1 tej ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z porównania treści tych przepisów wynika, że przesłanki usunięcia odpadów mogą być różne. W przypadku art. 26a jest to zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, a w przypadku art. 26 składowanie lub magazynowanie w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Zatem odmowa wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem błędnym, nie tylko z powodów formalnych, ale również merytorycznych - przesłanki wydania decyzji w oparciu o art. 26 i art. 26a ustawy o odpadach są różne. Z powyższym rozstrzygnięciem, organu odwoławczego, nie zgodził się jednak – organ I instancji – Wójt Gminy [...], który wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 182 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek nieuzasadnionego uznania, iż prowadzenie na nowo postępowania uchylonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt: III OSK 1548/21 w sprawie składowania odpadów na lerenie posesji zlokalizowanej w miejscowości D., działka nr ewid. [...], w oparciu o przepisy art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniem Prokuratury Rejonowej w [...] wyrażonym we wniosku z dnia 13 października 2021 r. o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego składowania c-dpadów w miejscowości D., działka nr ewid. [...], na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie skarżącego, na gruncie niniejszej sprawy, jednoczesne prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych w sprawie składowania odpadów na terenie posesji zlokalizowanej w miejscowości D., działka nr ewid. [...] w oparciu o przepis art. 26 ust. 1 i 2 i art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach jest niedopuszczalne. Wynika to z faktu, iż przedmiot tych postępowań byłby tożsamy, a oba te tryby nie są konkurencyjne. Powyższe oznacza, że prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wyklucza możliwość wdrożenia nowego postępowania, opartego na innej podstawie prawnej, tj. art. 26a powoływanej ustawy, analogiczna sytuacja zachodzi na gruncie samowoli budowlanej. Ustawa z dnia 7 lipca r. - Prawo budowlane, przewiduje odrębne tryby działań i wydania nakazu rozbiórki, to jednak oczywiste, że w stosunku do tego samego obiektu i robót budowlanych nie zna uruchomić różnych trybów z art. 48, art. 49b i art. 51 ustawy, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt: SA/G1 784/20). W niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, toczy się od maja 2018 r., a obowiązek ponownego rozpoznania sprawy wynika zaś z wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt: III OSK 1548/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymaga spełnienia kilku warunków. Skarga stosowanie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej jako "p.p.s.a." musi być wniesiona przez uprawniony podmiot, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli one służyły stronie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), w przepisanym terminie (art. 53 § 1 p.p.s.a.), z zachowaniem wskazanych wymagań formalnoprawnych (art. 57 § 1 oraz 46 i 47 p.p.s.a.) oraz musi być należycie opłacona (art. 221). Niedopełnienie któregoś z tych warunków czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie (art. 58 § 1 pkt. 6) p.p.s.a.). Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie "z istoty interesu prawnego na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego wynika legitymacja skargowa do zaskarżenia wydanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia negującego interes prawny danego podmiotu w tym postępowaniu. Podstawą działań organów administracji publicznej mogą być bowiem także przepisy prawa procesowego oraz ustrojowego, a więc pojęcie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim stanowi art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest szersze, może bowiem obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony sfery swoich praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 24 maja 2022 roku, sygn. III OSK 2052/21). W niniejszej sprawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Tarnowie, wniósł Wójt Gminy [...], który orzekał jako organ pierwszej instancji. Oczywistym jest w takiej sytuacji brak interesu prawnego organu orzekającego w pierwszej instancji do wnoszenia skargi na orzeczenie organu odwoławczego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżąca (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. np. uzasadnienie do postanowienia NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 813/08). Ponadto trzeba wskazać, że organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 58 § 1 pkt. 6) p.p.s.a. podlega odrzuceniu. W związku z odrzuceniem skargi, stosownie art. 232 § 1 pkt. 1) p.p.s.a. postanowiono o zwrocie uiszczonej części wpisu. Skarga na zasadzie art. 58 § 3 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.