II SA/Kr 858/04

Sygn. akt. IISA/Kr 858 / 04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. / Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski AWSA Mariusz Kotulski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2004r. sprawy ze skargi K.M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gm. B. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy B. na rzecz K.M. kwotę 300 /trzysta/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 858/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Gminy B. z dnia 26 stycznia 1999r. Nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29 października 2001r. do 19 listopada 2001r., a po zmianach spowodowanych wyrokami NSA, stwierdzającymi nieważność podjętych uchwał w sprawie wniesionych protestów i zarzutów, wyłożono go ponownie w dniach od 8 marca 2004r. do 29 marca 2004r. W dniu 8 kwietnia 2004r. zarzut do powyższego projektu wniosła K.M., zam. w B., przy ul. P. Napisała ona, że ustalenia projektu planu rażąco naruszają prawo własności jej nieruchomości, składającej się z działek nr "1" i nr "2". Projekt przewiduje przeprowadzenie przez tę nieruchomość drogi publicznej S-1 i zajęcie ¼ budynku mieszkalnego. Ze względu na rozmiar linii rozgraniczających dla tego typu drogi, oznacza to w istocie konieczność wyburzenia całego domu i wywłaszczenie całości, co pozbawi K.M. i jej rodzinę domu, w którym mieszkają od czasu wojny. W rodzime są ludzie starzy i chorzy, dla których zmiana miejsca zamieszkania może się okazać tragiczna. K.M. wywodzi dalej, że trasa powinna być odsunięta od jej domu o przynajmniej 500 m. Jej odsunięcie o kilka lub kilkanaście metrów spowoduje i tak ogromny hałas i zagrożenie dla ścian budynku. Składająca zarzut sama zaproponowała rozwiązanie alternatywne, w którym droga miałaby przebiegać od strony południowo-zachodniej przez łąki, moczary, nieużytki i stawy. Dodatkowo podniosła ona, że wyłożenie projektu do publicznego wglądu w marcu 2004r., jako kontynuacja prac na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jest sprzeczne z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego jest nieważne. Zawiadomienie o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu miało miejsce w dniu 18 lutego 2004r. tj. po wejściu w życie nowej ustawy. Rada Miejska w B. uchwałą z dnia 25 maja 2004 r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut. W uzasadnieniu tej uchwały napisano, że w trakcie rozpatrywania zarzutów wystąpiono o opinię do Generalnej Dyrekcji dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K., która jednoznacznie "podtrzymała studialny charakter rezerwy terenowej dla drogi S-1 wskazując, ze faktyczny jej przebieg zostanie określony w dokumentacji technicznej, uzgodnionej z właścicielami nieruchomości" W miarę możliwości trasa będzie korygowana. W przypadku zajęcia terenu pod budowę drogi grunty zostaną wykupione albo zabezpieczone przed uciążliwością rogi. Propozycja zmiany trasy, zawarta w zarzucie była rozpatrywana, ale jej realizacja spowodowałaby znaczne odstępstwo od przebiegu studialnego i zmianę parametrów technicznych drogi. Stwierdzono, że projektowany przebieg drogi jest zgodny z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. oraz z planem zagospodarowania Województwa [...]. Na zakończenie uzasadnienia faktycznego dodano, że zarzut dotyczący stosowania poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest bezzasadny. Pierwsze wyłożenie projektu do publicznego wglądu miało bowiem miejsce jeszcze w 2001r. W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o samorządzie gminnym i o drogach publicznych i podniesiono, że prawo własności nie jest prawem nienaruszalnym. W dniu 24 czerwca 2004r. K.M. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako sprzecznej z art. 1 ust,2 pkt. 1, 3 i 7, oraz art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Napisała ona, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 1 ust. 2 pkt 1. 3 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż interes publiczny przedkłada ponad inne bardziej chronione dobra, jak -kolejno: wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i ochrony gruntów rolnych, oraz prawa własności. Kolejność celów, w jakiej art. 1 ust. 2 ustawy nakazuje je uwzględniać, nie jest przypadkowa a potrzeby interesu publicznego są na ostatnim dziewiątym miejscu. Zaskarżona uchwała jest również sprzeczna z art. 85 ust. 2 ustawy wyżej powołanej, która obowiązuje od dnia 11 lipca 2003r. przez to, że została oparta na poprzedniej, uchylonej ustawie z dnia 7.07.1994r. a powinna była być oparta na ustawie z dnia 27 marca 2003r. Skarżąca zarzuciła również, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, bowiem ogranicza prawa właściciela nieruchomości i prowadzi wprost do ich pozbawienia. Ustalono przebieg drogi publicznej typu S-1 o czterech pasach przez Gminę B. w taki sposób, że cała nieruchomość skarżącego znajdzie się w granicach jej linii rozgraniczających. Ponieważ w pasie drogi pomiędzy liniami rozgraniczającymi nie mogą znajdować się inne obiekty oprócz obiektów służących wyłącznie urządzeniu i eksploatacji tejże drogi, to taki jej przebieg prowadzi wprost do pozbawienia skarżącego prawa własności nieruchomości przez wywłaszczenie. Uniemożliwi to jakąkolwiek zabudowę nieruchomości na wiele lat a nieruchomość faktycznie straci charakter budowlany, co spowoduje utratę jej wartości rynkowej. Droga umożliwi przejazdy samochodów ciężarowych, co spowoduje dewastację wszelkiej zabudowy, hałas, zatrucie powietrza spalinami, dyskomfort fizyczny i psychiczny. K.M. dodała, że nie widzi możliwości przenoszenia swoich planów życiowych na inną działkę, ponownego budowania domu a do tego zmusiłyby ich ustalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwala jest sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, oraz walorów ekonomicznych i prawa własności, wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. U jej podstawy leży bowiem założenie nieprawdziwe i niezgodne z rzeczywistością, że dla przebiegu drogi S-1 nie ma innego rozwiązania, jak tylko przez nieruchomości zabudowane. W odpowiedzi na skargę Gmina B. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Gminy, zarzuty skargi, dotyczące sprzeczności uchwały z art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mówiące o przedłożenie w jej rozstrzygnięciu interesu publicznego ponad inne dobra, i z art. 1 ust 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez naruszenie wymagań ładu przestrzennego, zdrowia ludzi, walorów ekonomicznych i prawa własności, nie znajduje uzasadnienia zarówno od strony formalnej jak i merytorycznej. Przeprowadzona przez Gminę procedura zmierzająca do uchwalenia planu oparta jest na przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z mocy art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrzucenie wniesionego zarzutu, nie stanowi też naruszenia władztwa planistycznego gminy określonego art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a uzasadnione było koniecznością uwzględnienia w projekcie planu przebiegu drogi S-1 wynikającego ze Studium Komunikacyjnego Gminy B., z uzgodnienia przez Gminę B. projektowanej drogi S-1 do planu zagospodarowania Województwa [...] przebiegu drogi S- l w obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B." Uwzględnienie zarzutu skarżącego poprzez zmianę przebiegu drogi S- l według oceny urbanistycznej nie ma uzasadnienia merytorycznego, a formalnie wprowadziłoby konieczność dokonania zmian w opracowaniach poprzedzających projekt planu i samym projekcie, powtórzenia wszelkich wymaganych uzgodnień, przy czym zmiana ta skutkować będzie z wielkim prawdopodobieństwem, wnoszeniem zarzutów przez właścicieli nieruchomości, których wprowadzone zmiany będą dotyczyć, co tylko przedłuży proces planistyczny nie przynosząc zamierzonego celu. Podniesiono, że Gmina B. jest gminą górniczą obejmującą obszar co do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego ze wszystkimi wynikającego z tego skutkami, a przedłużanie procedury uchwalenia planu jest katastrofalne dla interesu wspólnoty samorządowej. W interesie Gminy B. jest aby droga ekspresowa S - l przebiegała przez Jej teren, co w sposób niekwestionowany wpłynie na jej możliwości rozwoju gospodarczego. W tym zakresie interes publiczny wymaga współdziałania organów Gminy z właściwymi organami administracji rządowej oraz samorządem województwa mającego na celu najbardziej właściwą lokalizację tej drogi z punktu widzenia. Stwierdzono, że zarzut skargi dotyczący sprzeczności uchwały z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez to że została podjęta na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługuje na uwzględnienie. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę z dnia 26 stycznia 1999r, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. O przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogłoszono poprzez ogłoszenie które ukazało się dniu 6 sierpnia 1999r. w Gazecie [...] i poprzez obwieszczenie, które zostało zamieszczone na tablicach ogłoszeń na terenie Gminy. Ponadto stosowny komunikat został umieszczony na stronie internetowej w serwisie informacyjnym Urzędu Gminy B. O przystąpieniu do sporządzenia projektu planu zostały powiadomione odpowiednie podmioty, a następnie projekt został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29.10.2001r. do 19.11. 2001r. O wyłożeniu projektu zostały pisemnie powiadomione wszystkie osoby, które składały wnioski do planu. W trakcie wyłożenia projektu planu jak i 2 tygodnie po zakończeniu wyłożenia przyjmowane były zarzuty i protesty do planu. W dniu 17 września 2002r. Rada Miejska w B. rozpatrywała wniesione do planu zarzuty i protesty, nie uwzględnione przez Zarząd Gminy B. Podjęto dwie uchwały: Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 17 września 2002r. w sprawie rozstrzygnięcia protestów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. i Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 17 września 2002r. w sprawie rozstrzygnięcia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Na skutek zaskarżenia powyższych uchwał do Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdzenia ich nieważności wyrokiem z dnia 17 lutego 2003r. (Sygn. akt: II S.A./Kr 2943/02) i wyrokiem z dnia 5 maja 2003r. (Sygn. akt: II S.A./Kr 273/03), zostały wprowadzone zmiany do projektu planu zagospodarowania przestrzennego skutkujące powtórzeniem czynności w trybie określonym art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na zakres wprowadzonych zmian uznano, że właściwym będzie ponowienie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przy spełnieniu wszelkich wymogów ustawy z wyłożenia tego wynikających. W dniu 11 lipca 2003r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści jej art. 85 ust. 2 wynika obowiązek stosowania przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdy są spełnione trzy przesłanki: 1) Podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, 2) Zawiadomiono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i 3) Postępowanie w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie będącej przedmiotem skargi wszystkie wymienione wyżej przesłanki zostały bezspornie spełnione, co dokumentuj ą załączone do niniejszej odpowiedzi na skargę odpisy dokumentów. Uznać należy za racjonalne, że istotą tego przepisu jest wola ustawodawcy, aby zaawansowane prace Gmin i województw nad planami zagospodarowania przestrzennego zostały zakończone w oparciu o dotychczasowe procedury. Racjonalność takiego rozwiązania dotyczy zarówno przesłanek merytorycznych jak i ekonomicznych. Nie da się uzasadnić taka interpretacja przepisu art. 85 ust. 2, z której miałoby wynikać, że wprowadzone zmiany do projektu planu, powtórzone czynności wynikające również z naruszenia postępowania określonego dotychczasową ustawą dokonane po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkują koniecznością zaniechania prac nad planem i wdrożeniem postępowania określonego tą ustawą. W postępowaniu będącym przedmiotem skargi z uwagi na konieczność dokonania zmian w planie między innymi na skutek wymogu uwzględnienia zarzutów i protestów wynikających z poprzedniego wyłożenia planu, uwzględnienia popełnionych naruszeń proceduralnych między innymi pominięciem w zawiadomieniu niektórych uprawnionych, postanowiono o powtórzeniu procedury od ponownego wyłożenia projektu planu. Fakt ten nie stanowi jednoczesnego unieważnienia poprzedniego zawiadomienia o wyłożeniu i samego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, które to z punktu widzenia art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje gminę do stosowania przepisów dotychczasowych. Ponieważ przesłanki zawarte w tym artykule zostały spełnione, dalsza procedura została przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu i Prognozę oddziaływania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. na środowisko wyłożono ponownie do publicznego wglądu w dniach od 8.03.2004r. do 29.03.2004r. O ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu powiadomiono poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicach ogłoszeń oraz ogłoszenia w Gazecie [...], w Dzienniku [...], w gazecie [...] i w internecie. Zawiadomiono osoby, których wnioski nie zostały w uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia, właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata planistyczna oraz właścicieli i władających nieruchomościami, których interes prawny mógłby być naruszony ustaleniami planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą środki obrony przed regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. Na etapie, w którym doszło do wydania zaskarżonej uchwały, obowiązkiem organów Miasta T. była analiza przedstawionego zarzutu i - w przypadku jego odrzucenia - udzielenie odpowiedzi zawierającej faktyczne i prawne uzasadnienie. Należy podkreślić, że w tej fazie procedury nie dochodzi jeszcze do oceny samego planu, a tylko do oceny jego projektu. Także więc odpowiedź udzielona na zarzut nie wywołuje skutków prawnych w obrębie samego planu. Zawiera ona jedynie stanowisko organów planistycznych, które zależy od ich uznania z tym, że powinno zostać uzasadnione. Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów w zakresie sprawy, w jakiej zostały one podjęte. Dlatego też, badając uchwałę o odrzuceniu zarzutów wniesionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie może on kontrolować poglądów organów planistycznych, a tym bardziej nie może poddawać analizie samego projektu planu. Analizując taką uchwałę Sąd bada natomiast zwłaszcza jej uzasadnienie. Trzeba bowiem zauważyć, że zarzut do .projektu planu jest indywidualnym środkiem prawnym opartym na indywidualnym interesie prawnym wnoszącego. Dlatego odpowiedź na ten zarzut (zwłaszcza odpowiedź negatywna) powinna dotyczyć właśnie jego indywidualnej i konkretnej sytuacji, a powinna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Gminy w B. jest niewystarczające, gdyż nie indywidualizuje omawianej sytuacji, nie odnosi się do sformułowań wniesionego zarzutu i w niczym nie nawiązuje do sytuacji prawnej poszczególnych działek - przed i po wprowadzeniu planu w życie. Nie wskazano, w jaki konkretny sposób projektowana droga naruszy nieruchomość skarżącej i użyto sformułowań identycznych, jak w innych uchwałach, odrzucających zarzuty innych podmiotów. Nie wyjaśniono też należycie powodów, dla których została zaprojektowana sporna droga ma ani nie sprecyzowano jej parametrów technicznych tego poszerzenia. Nie określono też utrudnień, jakie nowa droga spowoduje w zagospodarowaniu działek. Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały jest również wadliwe. Powołano wprawdzie szereg przepisów prawa, nie wytłumaczono jednak ich zastosowania w konkretnej indywidualnej sprawie wnoszącej zarzut. Nie okazał się natomiast trafnym zarzut skarżącej w kwestii zastosowania do analizowanej sprawy przepisów nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 85 ust. 2 tej ustawy ustala bowiem warunki, pod którymi, pomimo wejścia jej w życie, stosuje się przepisy poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W analizowanej tu sprawie warunki te zostały spełnione. W szczególności przed wejściem w życie nowej ustawy wyłożono projekt planu do publicznego wglądu i zawiadomiono o tym zainteresowanych. Drugie wyłożenie projektu było tylko ponowieniem tej czynności w trybie art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie nowym wyłożeniem nowego projektu i dlatego fakt powtórnego wyłożenia nie może mieć wpływu na zastosowanie danych przepisów. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), wymagającym umieszczania w uchwałach odrzucających zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego faktycznego i prawnego uzasadnienia i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.