II SA/Kr 86/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel- Ziaja AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M.C. kwotę 10 / dziesięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2001 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał M.C. rozbiórkę samowolnie wykonanej od strony północnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu tej decyzji organ I .instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. - podniósł, że w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie tej decyzji, ustalono, że na działce, położonej przy ul.[...] istnieje budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej, jednokondygnacyjny, z częściowo obmurowanymi ścianami zewnętrznymi. Ściany szczytowe wschodnia i zachodnia zostały obudowane bloczkami żużlowobetonowymi, a od strony południowej przedmiotowego budynku obudowano istniejącą, dobudowaną część, w której zlokalizowany jest wiatrołap i kotłownia. Ponadto, od strony pomocnej przedmiotowego budynku mieszkalnego dobudowana została nowa część o wymiarach 3,50x7,55m i wysokości do okapu 2,45m, która stanowi przedmiot rozstrzygnięcia niniejszej sprawie. Rozbudowa przedmiotowego budynku, w wyniku której dobudowana została nowa część, wymagała uzyskania, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. , pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Zrealizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę, w myśl przepisów Prawo budowlane, pociąga za sobą sankcje prawno-administracyjne, w szczególności, w postaci nakazu rozbiórki wzniesionej budowli. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. obowiązany był wypełnić dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego i nakazać rozbiórkę części przedmiotowego obiektu budowlanego. Od tej decyzji odwołanie złożył M.C. kwestionując zasadność jej podjęcia. Podniósł, że jego zdaniem, nie można nakazać, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, rozbiórki części budynku, stanowiącej rozbudowę legalnie istniejącego obiektu, w sytuacji, gdy część dobudowana połączona jest trwale z obiektem, a jej rozbiórka wymagałaby jednoczesnego doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Orzeczenie w tej sprawie powinno zapaść w oparciu o art. art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co też znalazło potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 1996 r., sygn. akt: II S.A./Wr 236/96, OSP 1997/11, poz. 202). W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...] utrzymał w mocy kwestionowaną odwołaniem decyzję organu I instancji. W motywach tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Przepis art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. W świetle art. 29 i 30 Prawa budowlanego realizacja przedmiotowej rozbudowy, polegającej na dobudowie części budynku mieszkalnego, wymagała pozwolenia na budowę. Przepis art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego, a więc realizacja przedmiotowej rozbudowy przez M.C. stanowi samowolę budowlaną. W odniesieniu do podniesionych przez odwołującego się, argumentów, a sprowadzających się do twierdzenia, że przeprowadził on remont, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że nie są one trafne. Na gruncie Prawa budowlanego przez remont, według art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, rozumie się roboty wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, polegające na odtworzeniu stanu poprzedniego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie. W kwestii fundamentów, na których zrealizowano dobudowaną część, organ II instancji stwierdził, że organ I instancji oparł się w tym zakresie na oświadczeniach uczestniczących w rozprawie administracyjnej w dniu [...] grudnia 2001 r. i przyjął, że fundamenty zostały wylane do poziomu gruntu przed 1995 r. Cała natomiast, dobudowa powstała w 2000 r. i podlega art. 48 Prawa budowlanego. Oznacza to, że rozbiórka obejmuje jedynie dobudowaną część od poziomu terenu. Nie zgodził się z twierdzeniami odwołującego się, że przed dobudową dokonano wyburzenia istniejącej ściany budynku od strony północnej. Tą okoliczność dodatkowo wyjaśnił organ I instancji podczas oględzin w dniu [...] listopada 2001 r., argumentuje w uzasadnieniu organ II instancji. Bezzasadny jest zarzut, że nakazana rozbiórka spowoduje uszkodzenie istniejącego wcześniej budynku. Przyznał natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , że niewątpliwie rozbiórka wymaga doprowadzenia pozostałej części budynku do właściwego stanu poprzez zlikwidowanie otworów okiennych i drzwiowych, elementów więźby dachowej nad częścią dobudowana i zmianę kształtu dachu w celu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Roboty te jednak nie stanowią zagrożenia dla pozostałej części budynku. Utrzymał więc w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się M.C. wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Powtórzył w niej dotychczasowe argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji. W piśmie z dnia 7 listopada 2005 r., wniesionym dodatkowo do Sądu, stwierdził, że do rozważenia jest, czy przypadkiem wykonane przez niego roboty budowlane nie stanowią remontu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że poglądy zaprezentowane w innych wyrokach nie mogą stano wić wykładni w mniejszej sprawie. Wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W niniejszej sprawie skarżący złożył skargę w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem l stycznia 2004 r. Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu w oparcie o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.o.p.s.a.), albowiem stanowi on, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów wyżej cytowanej ustawy. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § l p.o.p.s.a. Istota kontroli polega na ocenie zasadności zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowanego rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), a także regulacje obowiązujące w dniu wydania decyzji, której prawidłowość była weryfikowana w postępowaniu odwoławczym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , Prawa budowlanego. Przy tym, zgodnie z art. 134 § l p.o.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga jest zasadna, ale nie z tych przyczyn, które zostały w niej podniesione. Sąd, stwierdzając inne przyczyny, zobowiązany był uwzględnić jeż urzędu. Przede wszystkim należy zarzucić organom nadzoru budowlanego, orzekającym w niniejszej sprawie administracyjnej, naruszenie przepisów postępowania. Organ administracji publicznej I instancji zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § l k.p.a. tak, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz. Posługuje się przy tym określonymi środkami dowodowymi ustalając fakty, które następnie podciąga pod właściwy przepis prawny, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia. Przeprowadzając poszczególne dowody ma jednocześnie obowiązek zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu podmiotom, które posiadają interes prawny w sprawie. Powinien zapewnić im możliwość: uczestniczenia w przeprowadzaniu dowodów i zaznajomienia się z nimi, wypowiadania się, co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań, zgodnie z art. 10 k.p.a. W oględzinach przeprowadzanych w dniu [...] września 2001 r. brali udział jedynie inwestor rozbudowy - M.C. i żądający wstrzymania przedmiotowej rozbudowy i rozebrania ściany od strony swojej posesji - Z.K. Nie zawiadomiono i nie brały w nich udziału pozostałe podmioty będące stronami w niniejszej sprawie. Brak końcowego zawiadomienia o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym, tak jak w niniejszej sprawie, tuż przed wydaniem decyzji co do istoty sprawy w I instancji stanowi kwalifikowaną wadę procesową, będącą podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Wadliwym jest zamieszczenie pouczenia o tym prawie w piśmie przekazującym wniesione od decyzji I instancji odwołanie do organu II instancji. Nie należy bowiem zapominać, że ustalając pewne fakty organ dokonuje jednocześnie oceny prawnej. Strona(y) nie tylko więc mają wpływ na ustalenie stanu faktycznego ale i na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Strony biorąc udział w ustalaniu stanu faktycznego, biorą także udział w tworzeniu prawa. P. i A. B. oraz J. i H. P. nie mieli w tym postępowaniu żadnego wpływu na sferę ustaleń faktycznych i ocenę prawną, gdyż nie zapewniono im możliwości realizacji przysługującego im prawa czynnego udziału w jego toku. Ponadto, niedopuszczalne jest, zdaniem Sądu, przeprowadzenie przez organ I instancji rozprawy administracyjnej, w chwili, gdy już zostało uruchomione postępowanie odwoławcze, nawet jeżeli służyć miała ona wyjaśnieniu wątpliwych kwestii. Tego rodzaju "dodatkowe wyjaśnienia" mogą być przeprowadzane przez organ I instancji ale tylko i wyłącznie na wyraźne zlecenie organu odwoławczego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, zgodnie z art. 136 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że podczas rozprawy organ I instancji ustalał pewne fakty, z których wywodził skutki prawne. Nie uczestniczenie w niej wszystkich stron postępowania czyni wyłom w prawie czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu. Konsekwencją powyższych naruszeń organu I instancji jest to, że faktów ustalonych w dowodach, wobec których nie mogły ustosunkować się strony, nie można uznać za udowodnionych, zgodnie z art. 81 k.p.a. W takim stanie rzeczy, nie można powiedzieć, że stan faktyczny ustalony przez organ I instancji pokrywa się z tym wzorcowym, opisanym w hipotezie normy prawnej art. 48 Prawa budowlanego, a więc, że można było go zastosować. Organ odwoławczy natomiast, obowiązany był dokonać kontroli instancyjnej oraz powtórnie rozstrzygnąć sprawę administracyjną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zupełnie jednak nie dostrzegł tych uchybień procesowych. Nie wypowiedział się ani w kwestii, czy niniejsza sprawa administracyjna należy do właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego, ani też, czy organ I instancji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i 77 § l k.p.a. Wreszcie, że doszło do naruszenia prawa czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu i jakie są tego procesowe konsekwencje. Nadto, w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na te ustalenia, dokonane przez organ I instancji w postępowaniu między instancyjnym bez wyraźnego jego zlecenia i bez udziału wszystkich stron postępowania i to zarówno, w kontekście podniesionych przez odwołującego się okoliczności, że wykonanie rozbiórki dobudowanej części spowoduje uszkodzenie istniejącego wcześniej budynku i konieczność doprowadzenia pozostałej części budynku właściwego do stanu zgodnego z prawem ("oględziny" z dnia [...].11.2001 r.) jak i w kwestii fundamentów, na których zrealizowano przedmiotową dobudowę. Tym samym organ II instancji powielił niejako błędy organu I instancji. Jeżeli zatem organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie usunął naruszeń przepisów postępowania mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, które de facto wystąpiły przed rozpatrzeniem sprawy przez organ I instancji (brak zagwarantowania prawa czynnego udziału stron w postępowaniu), to decyzja organu odwoławczego jest decyzją wadliwą. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie neguje poglądu, zawartego zarówno w decyzji organu I instancji, jak i II instancji, iż dokonanie przedmiotowej rozbudowy bez pozwolenia rodzi konsekwencje prawne w postaci rozbiórki tej części obiektu budowlanego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu II instancji, że zakres wykonanych robót budowlanych przez M.C. nie można zakwalifikować jako remontu. Zgodnie z art. 3 pkt 8, obowiązującego w dniu orzekania przez organy nadzoru budowlanego Prawa budowlanego, przez remont należało rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym, robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu poprzedniego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W tym przypadku niewątpliwie doszło do powiększenia kubatury dotychczasowego obiektu, a więc do jego rozbudowy. W żaden więc sposób nie można powiedzieć na tle materiału dowodowego, że wykonano roboty remontowe. Organy administracji zobowiązane będą do przeprowadzenia jeszcze raz ustaleń istotnych okoliczności dla sprawy z zachowaniem reguł dowodowych i regulacji procesowych, by wydać zgodne z prawem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Z racji zatem wyżej przedstawionych uchybień przepisom postępowania mających wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mając na uwadze treść art. 145 § l pkt l lit. c p.o.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 p.o.p.s.a.