II SA/Kr 86/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi H. W. i M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skargę oddala. II SA/Kr 86/20 Uzasadnienie Wojewoda Małopolski decyzją z 21 listopada 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., póz. 2204 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Starosty Bocheńskiego z dnia 30 lipca 2019 r. znak: [...] Rozstrzygniecie to zapadło na gruncie następujących ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie: Decyzją z dnia 30 lipca 2019 r. Starosta Bocheński orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, położonej w jednostce ewidencyjnej: R. , obręb ewidencyjny: Rzezawa, powiat bocheński, województwo małopolskie, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka numer [...] o powierzchni 0,87 ha, stanowiącej własność [...] oraz M. J. W., - poprzez udzielenie Firma A . , zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń do przesyłania gazów wysokiego ciśnienia DN 100 MOP 8,4 MPa zasilających stację redukcyjno-pomiarową Rzezawa. (...) Obszar gruntu niezbędny dla obsługi techniczno-logistycznej budowy gazociągu znajdujący się bezpośrednio przy wykopach stanowi pas montażowy o powierzchni 229,29 m2- zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiących integralną część ww. decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania regulacji art. 124 ust. l, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Odwołania od ww. decyzji Starosty Bocheńskiego złożyły M. J. W. oraz H. A. W.. Organ odwoławczy uzasadniając powołaną na wstępie decyzję z 21 listopada 2019 r. w szczególności podkreślił, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie, zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek: tego aby ewentualne zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz tego aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji, dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Wyjaśniono, że do wniosku z 27 maja 2019 r., złożonego przez pełnomocnika Firma A załączono pisma kierowane do współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości, zawierające informacje o ww. inwestycji planowanej na działce nr [...]. (pismo z dnia 21 listopada 2018 r., z dnia z dnia 4 grudnia 2018 r., 18 kwietnia 2019 r., z dnia 9 maja 2019 r. - k. a. nr 28 - 41). Na przedstawione propozycje współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości nie wyraziły zgody. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do tego, by negować skuteczność przeprowadzonych rokowań pomiędzy przedstawicielami inwestora a współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości. Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej ze wskazanych na wstępie przesłanek, tj. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym lub - w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, organ odwoławczy wskazał, iż inwestycja zamierzona na ww. działce nr [...], - jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy Rzezawa, zgodnie z Uchwałą Rady Gminy Rzezawa nr XXVHI/172/2017 z 6 marca 2017 r. Zgodnie z wypisem i wyrysem z ww. planu miejscowego, część przedmiotowej nieruchomości przeznaczona na założenie i przeprowadzenie na w/w nieruchomości przewodów i urządzeń do przesyłania gazów wysokiego ciśnienia DN 100 MOP 8,4 MPa zasilających stację redukcyjno-pomiarową Rzezawa, znajduje się w terenach oznaczonych symbolami 11.MNU1.16 - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Zgodnie z § 13 pkt 1 ppkt 6 ww. planu miejscowego, na terenie oznaczonym 11.MU 1.16, jego ustalenia jako przeznaczenie dopuszczalne przewidują: realizację niezbędnych urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. Ponadto przepis § 10 pkt 6 lit. b ww. planu miejscowego, określający zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej w zakresie zaopatrzenia w gaz, przewiduje: możliwość budowy, przebudowy i rozbudowy sieci gazowych obsługujących tereny przeznaczone na cele inwestycyjne, stosownie do występujących potrzeb i możliwości technicznych. W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazów wysokiego ciśnienia, mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 tej regulacji przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym. W konsekwencji, Wojewoda Małopolski przyjął, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124 ust. l oraz ust. 3 u.g.n., uzależniające udzielenie przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii przebiegu trasy projektowanego gazociągu, Wojewoda Małopolski wskazał, że założenie i przeprowadzenie na w/w nieruchomości przewodów i urządzeń do przesyłania gazów wysokiego ciśnienia DN 100 MOP 8,4 MPa zasilających stację redukcyjno-pomiarową Rzezawa na działce nr [...] wydaje się optymalnym rozwiązaniem, jako że został on zaprojektowany wzdłuż granicy działki. Następnie organ odniósł się do podnoszonych przez stronę wątpliwości w kwestii charakteru publicznego ww. inwestycji podając, że budowa przedmiotowego gazociągu DNI 00 MOP = 8,4 MPa o długości ok. 100 m ma na celu zmianę źródła zasilania stacji gazowej Rzezawa z gazociągu DN250 na gazociąg DN500 relacji Łukanowice - Śledziejowice - Zederman i tym samym zapewnienie ciągłości dostaw gazu do odbiorców zasilanych ze stacji gazowej Rzezawa. Planowana inwestycja stanowi zatem część procesu modernizacji systemu zasilania w gaz dla znacznego obszaru. Organ II instancji jednocześnie wskazał, że treść załącznika mapowego do zaskarżonej decyzji stanowi przedstawia przebieg projektowanego gazociągu przez przedmiotową nieruchomość i tylko w takim zakresie ma moc wiążącą uczestników obrotu prawnego. Jeśli chodzi zaś o podniesiony zarzut dotyczący spadku wartości nieruchomości po przeprowadzeniu inwestycji, Wojewoda Małopolski wyjaśnił, iż ustalenie w tego typu sprawach, jak rozpatrywana obecnie, wysokości i warunków przyznania rekompensaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także powoływania rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania szkody majątkowej wystaje się aktualne dopiero w następstwie wykonania inwestycji objętej zezwoleniem - w razie, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed wykonania inwestycji jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty – i tym samym pozostaje również poza zakresem postępowania w niniejszej sprawie (...) Jeśli zatem inwestor po zakończeniu prac nie uzgodni ze współwłaścicielkami kwoty odszkodowania za poniesione przez nie straty, to zasadnym stanie się wówczas wystąpienie z wnioskiem do właściwego organu o ustalenie wysokości takiego odszkodowania. Skargę od powyższej decyzji do WSA w Krakowie złożyły H. W. i M. W., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 6 pkt 2 oraz art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że budowa ww. gazociągu stanowi realizację celu publicznego. Następnie skarżące zarzuciły naruszenie art. 124 ust. 3 poprzez przyjęcie, ze skierowanie przez inwestora pisma do skarżących stanowi rokowania w rozumieniu tego przepisu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 124 u.g.n. Dla porządku należy przypomnieć, że w świetle ust. 1 tego przepisu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Szczególnie istotna dla sprawy jest również treść art. 124 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powyższego wynika, że ograniczenie we wskazanym trybie sposobu korzystania z nieruchomości jest uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek: 1) przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości przed złożeniem wniosku o zezwolenie na ograniczenie 2) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania (jak w niniejszej sprawie) lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu obie te przesłanki zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Rokowania mogą być przy tym zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. przykładowo: wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 1723/15; wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2009 r.; IV SA/Po 381/09; wyrok WSA w Lublinie z 29 listopada 2016 r., II SA/Lu 202/16). Z dokumentów zalegających w aktach administracyjnych (K: 27 do 41) wynika, że w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości gruntowej inwestor w pismach skierowanych do skarżących ( z dnia 21.11.2018, 4.12.2018 r. i 18.04.2019 r.) zwracał się z prośbą o wyrażenie zgody na realizację inwestycji na spornej działce. W pismach opisano istotę inwestycji, na załączniku graficznym (mapie) oznaczono jej przebieg. Do pism dołączono projekt umowy o udostępnienie nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji wraz warunkami finansowymi za udzielenie zgody. Pisma te pozostały bez odpowiedzi ze strony skarżących (vide pisma z daty 9.05.2019). Przedstawiony tok czynności wskazuje w ocenie Sądu na to, że w sprawie została spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań ze współwłaścicielami spornej nieruchomości, zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. Rokowania okazały się bezskuteczne wobec braku przystąpienia do negocjacji przez skarżące. W ocenie Sądu została spełniona także przesłanka zgodności ograniczenia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr XXVIII/172/2017 Rady Gminy Rzezawa z dnia 6.03,2017 r. W planie tym nieruchomość skarżących, oznaczona jako działka nr [...], znajduje się na obszarze 11.MNU1.16 - przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Zgodnie z § 13 pkt 1 ppkt 6 ww. miejscowego planu, na terenie oznaczonym symbolem 11.MNU1.16 jako przeznaczenie dopuszczalne przewiduje się realizację niezbędnych urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. Nadto przepis § 10 pkt 6 lit.b przewiduje możliwość budowy, przebudowy i rozbudowy sieci gazowych obsługujących tereny przeznaczone na cele inwestycyjne, stosownie do występujących potrzeb i możliwości technicznych. Należy podkreślić, że obowiązek wyrażony w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazujący ustalić w miejscowym planie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" może zostać zrealizowany co najmniej częściowo w formie opisowej, a więc nie wymaga zawsze precyzyjnego ustalenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej w części graficznej. Obowiązek wyznaczenia w planie precyzyjnego przebiegu inwestycji celu publicznego, w tym sieci infrastruktury technicznej nie wynika również z art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. określającego wymóg zawarcia w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 452/18, orzeczenia.nsa.gov.pl), który wskazał, że: "Niewątpliwie, z powołanego przepisu wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu." NSA podzielił w przywołanym wyroku stanowisko wyrażane w orzecznictwie oraz w doktrynie dopuszczające wydawanie decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. "na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. G. Matusik (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl)". Sąd nie ma także wątpliwości, że założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość skarżących przewodów i urządzeń do przesyłania gazów wysokiego ciśnienia zasilających stację redukcyjno-pomiarową Rzezawa stanowi realizację celu publicznego. Jak wynika z wniosku inwestora istniejąca stacja gazowa SRP Rzezawa zasilana jest z gazociągu relacji Łukanowice -Śledziejowice, który został przeznaczony docelowo do wyłączenia z eksploatacji. Warunkiem zaś wyłączenia jest przepięcie do innego źródła zasilania wszystkich obiektów gazowniczych (stacji gazowych) zasilanych z tego gazociągu. Budowa przedmiotowego gazociągu, m.in. po działce skarżących, ma na celu umożliwienie wymaganej zmiany źródła zasilania stacji gazowej SRP Rzezawa i tym samym zapewnienie ciągłości dostaw gazu do odbiorów zasilanych z tej stacji. Planowana inwestycja jest więc jednym z elementów procesu modernizacji systemu zasilania w gaz dla znacznego obszaru, co przesądza o jej publicznym charakterze. Dlatego bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji pozostaje okoliczność, że załącznik mapowy do decyzji przedstawia przebieg projektowanego gazociągu ograniczony do działki skarżących. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.