II SA/Kr 861/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia wykonywania pracy na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. Sygn. akt II SA/Kr [...] U Z A S A D N I E N I E Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z 3 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 117 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 887, z późn. zm.), art. 22 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1255), odmówił potwierdzenia, że J. S. wykonywał pracę na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. w okresie od 30 sierpnia 1976 r. do 30 września 1981 r. W uzasadnieniu organ podał, że we wniosku J. S. wskazał, że w okresie od 30 sierpnia 1976 r. do 30 września 1981 r. wykonywał pracę na rzecz nielegalnych organizacji politycznych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. Z racji tego, iż nie dołączył do podania dokumentów potwierdzających świadczenie pracy na rzecz ww. organizacji, organ pismem z 7 listopada 2016 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej z prośbą o pozyskanie materiału dowodowego. W odpowiedzi (pismo z 23 stycznia 2017 r.) Instytut Pamięci Narodowej poinformował, iż kwerenda archiwalna w sprawie odnalezienia dokumentów dotyczących J. S. zakończyła się wynikiem negatywnym. J. S. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Odwołujący wskazał, że z dokumentów z IPN wynika wprost przeciwne stanowisko, tzn. że spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. W wyniku kwerendy w IPN odnaleziono dokument w postaci notatki urzędowej potwierdzającej, że był członkiem organizacji opozycyjnej. Odwołujący podał, że w decyzji nr [...] ([...]) Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wprost stwierdzono, że nie był pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa i że w archiwum IPN Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez niego lub przy jego udziale w ramach czynności w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zbieraniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Prezes IPN wydał wiec decyzję o spełnianiu przez odwołującego warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Ponadto w piśmie IPN znak [...] [...] załączonym do ww. decyzji wskazano, że w wyniku szczegółowej kwerendy przeprowadzonej w zasobie archiwalnym IPN odnaleziono "Notatkę urzędową" z 1 listopada 1980 r. (akta [...] [...]). z której wynika, że odwołujący był jednym z działaczy NSZZ "Solidarność" na terenie Fabryki [...] w [...]. Odwołujący zaznaczył, że zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą udzielił odpowiedzi na wezwanie z 15 lutego 2017 r. Organ nie odniósł się w ogóle do przesłanej odpowiedzi, ani nie podjął starań w celu pozyskania dalszych informacji na podstawie podanych danych. Na koniec odwołujący zaznaczył, że uczył się w technikum łączności w K.. Szkoły tej z powodów politycznych nie pozwolono mu ukończyć. Ponownie rozpoznając sprawę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z 22 maja 2017 r., nr [...], na podstawie art 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), art. 117 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, utrzymał w mocy decyzję własną z 3 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku analizy dokumentacji sprawy ustalił, że w okresie od 30 sierpnia 1976 r. do 30 września 1981 r. J. S. wykonywał pracę zarobkową w Fabryce [...] w L. . Strona wnioskowała o uznanie w tożsamym okresie faktu wykonywania pracy na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu ówczesnych przepisów. Z oświadczenia we wniosku o wydanie decyzji wynika, że w okresie od 30 sierpnia 1976 r. do 30 września 1981 r. strona prowadziła działalność związkową w zakładowej "Solidarności". W celu ustalenia stanu faktycznego sprawy organ zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej odnośnie działalności związkowej lub represji ze strony władz komunistycznych, uzyskując w odpowiedzi tylko informację o istnieniu notatki służbowej z akt sprawy obiektowej odnoszącej się do fabryki "[...]". Notatka ta, sporządzona 1 listopada 1980 r., zawiera jedynie informację, że strona była działaczem NSZZ "Solidarność" w zakładzie pracy według stanu na dzień jej sporządzenia. IPN zaznaczył, że nie odnaleziono innych dokumentów. W ocenie organu, jedyną udokumentowaną okolicznością odnoszącą się do działalności związkowej strony jest fakt, że w dniu 1 listopada 1980 r. strona była działaczem legalnego związku zawodowego. Działalność w ramach NSZZ "Solidarność" nie może zostać uznana za wykonywanie pracy na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 roku. NSZZ "Solidarność" została powołana na podstawie porozumienia zawartego 31 sierpnia 1980 r. w Gdańsku pomiędzy Międzyzakładowym Komitetem Strajkowym a Komisją Rządową i działała legalnie do wprowadzenia stanu wojennego w dniu 13 grudnia 1981 r. Organ zauważył przy tym także, że wskazany przez stronę okres wykonywania pracy na rzecz "Solidarności" jest niezgodny z wyżej wskazanymi faktami historycznymi. Dalej nadmienił, że J. S. jest przed organem stroną także w innym postępowaniu administracyjnym, które dotyczy przyznania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych na podstawie ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych powodów politycznych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszącym się do potwierdzenia wykonywania pracy w trybie ustawy o FUS, strona stwierdziła, że IPN uznał wobec niej spełnienie warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach (...). Organ zauważył jednak, że strona uzyskała decyzję Prezesa IPN na podstawie art. 4 wskazanej ustawy, która potwierdza, że strona nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa oraz, że w archiwach Instytutu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez stronę lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Decyzja Prezesa IPN potwierdza zatem wyłącznie, iż w przypadku strony nie zachodzą przesłanki negatywne, co do przyznania przedmiotowego statusu. W odniesieniu do uwagi, że organ nie odniósł się do odpowiedzi strony na temat służby wojskowej, organ wskazał, że uznaje ją za bezpodstawną, ponieważ powyższa kwestia nie wystąpiła i nie była objęta zainteresowaniem organu w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Konkludując organ uznał, że brak jest podstaw do potwierdzenia, że w okresie od 30 sierpnia 1976 r. do 30 września 1981 r. wnioskodawca wykonywał pracę na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. J. S. wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K., domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia decyzji 3 kwietnia 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazy przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie oraz obrazę prawa materialnego art. 117 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej potwierdzenia, że wykonywał pracę na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. w okresie od 30 sierpnia 1976 r. do 30 września 1981 r. W uzasadnieniu skarżący podał, że organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie, nie wyjaśnił dokładnie wszystkich istotnych okoliczności. Bezspornym jest, że skarżący był działaczem NSZZ "Solidarność" na terenie fabryki [...] w L. . Z dokumentów w tym pisma IPN, znak BU [...] znajdującego się w aktach niniejszej sprawy, wynika wprost, że w zasobie archiwalnym IPN odnaleziono notatkę urzędową z 1 listopada 1980 r., która potwierdza, że był jednym z działaczy NSZZ "Solidarność" na terenie fabryki [...] w L. . Ponadto 23 stycznia 2017 r. została wydana decyzja Prezesa IPN, NR [...] o spełnianiu przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Skarżący zarzucił, że organ wysnuł błędny wniosek, że był tylko działaczem legalnego związku. Tymczasem "Solidarność" była organizacją, która w okresie, gdy był jej działaczem była nielegalną organizacją i taką jest w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. Sam fakt, że przez krótki okres była zalegalizowana nie pozbawia jej statusu organizacji nielegalnej w rozumieniu powołanych przepisów. Ponadto w całym okresie, zawsze bez wątpienia była organizacją opozycyjną wobec władz komunistycznych i walczącą z reżimem komunistycznym. W ocenie skarżącego, temat służby wojskowej jest istotny, albowiem podczas tej służby był represjonowany, doznał poważnego uszczerbku na zdrowiu, czego wynikiem jest całkowita niezdolność do pracy i przyznanie renty. Organ w tym względzie również nie przeprowadził rzetelnie postępowania i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności. W odpowiedzi na skargę, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W piśmie z 15 września 2017 r. skarżący uzupełnił wniesioną skargę, zarzucając naruszenie przez organ art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a także zaniechanie wezwania celem złożenia wyjaśnień w formie pisemnej lub przesłuchania w charakterze świadka osób figurujących w notatce urzędowej z 1 listopada 1980 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr [...] poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, przeprowadzone zostało przez właściwy organ i w oparciu o mające zastosowanie w sprawie przepisy. Zgodnie bowiem z art. 117 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dalej w skrócie ustawa o emeryturach (Dz. [...] z późn. zm.) okresy świadczenia pracy po 1956 r. na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r., które to okresy stanowią odpowiednio okresy składkowe i nieskładkowe uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury i renty i przy obliczaniu ich wysokości), mogą być udowodnione dokumentami lub zeznaniami świadków. Oceny tych dokumentów i zeznań dokonuje, w drodze decyzji, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zgodnie z przepisami ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach ustawie o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr [...] poz. 371 ze zm.). Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione orzekają, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby. Zgodnie z powyższym osoba zainteresowana uzyskaniem potwierdzenia świadczenia pracy na rzecz nielegalnych organizacji politycznych i związków, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. ma obowiązek wskazania okoliczności faktycznych świadczących o jej pracy na rzecz nielegalnych organizacji politycznych lub związków zawodowych, ma także obowiązek okoliczności te udowodnić przy pomocy dokumentów lub zeznań świadków. Powyższe nie zwalnia oczywiście organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, o czym stanowi przepis art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z 20.12. 2007 r., sygn. akt II SA/Ke [...]) W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę organ nie wywiązał się należycie z tego obowiązku, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. We wniosku z dnia 27 września 2016 r. Skarżący zwrócił się do Szefa Urzędu ds Kombatantów i Osób represjonowanych o potwierdzenia świadczenia przez niego pracy na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. wskazując, że w okresie od 30 sierpnia 1976 r. do 30 września 1981 r. był zastępcą przewodniczącego NSZZ Solidarność w Fabryce [...] w L. Nie przedstawił jednak żadnych dowodów na okoliczność świadczenia pracy o jakiej mowa w przepisie art. 6 ust.10 ustawy o emeryturach. W tych okolicznościach organ pismem z 15 listopada 2016 r. zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej celem pozyskania materiałów na potwierdzenie okoliczności wskazanych we wniosku. W odpowiedzi w piśmie z 23 stycznia 2017 r. IPN poinformował, że w archiwach nie odnaleziono dokumentów potwierdzających, że J. S. świadczył pracę na rzecz nielegalnych organizacji politycznych lub związków zawodowych, natomiast organ pozyskał z zasobów archiwalnych IPN jedynie kopię notatki służbowej sporządzonej w dniu 1 listopada 1980 r. Z notatki tej wynika, że J. S. "był działaczem NSZZ "Solidarność" w fabryce "[...] W notatce tej obok nazwiska J. S. wymieniono nazwiska czterech innych działaczy NSZZ Solidarność, w tym przewodniczącego - J. S.. Organ w oparciu o ww. dokumenty w decyzji z 4 kwietnia 2017 r. oraz w skarżonej decyzji odmówił potwierdzenia, że skarżący wykonywał prace na rzecz organizacji politycznych związków zawodowych nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. W aktach sprawy zalega również kserokopia uzupełnienia wniosku J. S. najprawdopodobniej przesłanego przez skarżącego do organu w dniu 1. 02. 2017 r. , w której wskazuje, że działał w strukturach opozycji antykomunistycznej w latach 1976-1981 w ww. fabryce "[...]" w L. , a jego wniosek nie został prawidłowo rozpatrzony, ponieważ świadczył on pracę na rzecz opozycyjnych związków. Zarzucił też, że organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, nie pozyskał dokumentów lub nie przesłuchał świadków. Rozpoznając sprawę ponownie organ nie uzupełnił materiału dowodowego sprawy o nowe dokumenty, ani też nie przesłuchał świadków na okoliczność twierdzeń podnoszonych we wniosku. Oceniając powyższe należy zauważyć, że wskazany wymóg wniosku o potwierdzenie świadczenia pracy na rzecz nielegalnych organizacji politycznych lub związków zawodowych łączy się co prawda z obowiązkiem wykazania przez osobę pragnącą uzyskać potwierdzenie tych okoliczności z obowiązkiem wykazania okoliczności faktycznych, świadczących o jej wykonywaniu oraz wymaga udowodnienia tych okoliczności przy pomocy dokumentów lub zeznań świadków, co jednak nie zwalnia organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Należy zauważyć, że jakkolwiek skarżący nie opisał dokładnie swojej działalności w ramach nielegalnych struktur politycznych lub związkowych w fabryce "[...]" w L. , wskazując tylko, że pełnił funkcję zastępcy NSZZ Solidarność, to wyraźnie naprowadził, że działalność ta dotyczyła okresu od 30 sierpnia 1976 r. do 30 września 1980 r. A zatem, o ile nie można kwestionować zasadności stanowiska organu, który w wydanych decyzjach jednoznacznie stwierdził, opierając się na jedynym dokumencie pozyskanym z IPN (tj. notatce z 1 listopada 1981 r.) w dniu 1 listopada 1980 r., że strona skarżąca była działaczem legalnego związku zawodowego Solidarność, który został powołany na podstawie porozumienia zawartego 31 sierpnia 1980 r. w G. pomiędzy Międzyzakładowym Komitetem Strajkowym a Komisją Rządową, działającego legalnie do wprowadzenia stanu wojennego w dniu 13 grudnia 1981 r. – to nie wyjaśnił kwestii działalności skarżącego w miejscu ówczesnej pracy w okresie poprzedzającym legalne powstanie związku zawodowego Solidarność. W tym miejscu trzeba wskazać, że przepisy ustawy o emeryturach nie definiują określenia organizacji politycznych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. Tym niemniej wydaje się , że za nielegalne organizacje polityczne i związki zawodowe można uznać również te organizacje, co do których nie były nawet podejmowane próby ich zarejestrowania, gdyż ich założyciele mieli uzasadnione podstawy aby przypuszczać, że ich organizacja nie tylko nie zostanie zarejestrowana, ale jeszcze próba jej rejestracji może spowodować represje skierowane przeciwko nim. Skoro zatem skarżący wskazuje, że wykonywał pracę na rzecz nielegalnych organizacji w fabryce [...] także w okresie przed zalegalizowaniem NSZZ Solidarność tj. od 26 sierpnia 1976 r., to organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowego celem weryfikacji czy skarżący faktycznie świadczył prace na rzecz nielegalnych struktur, o ile działały one na terenie fabryki "[...]" i na czym ewentualnie praca ta polegała. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 117 ust. 4 ustawy o emeryturach dopuszcza nie tylko dowód z dokumentów, ale też z zeznań świadków w tym np. przewodniczącego NSZZ. Solidarność w ww. fabryce – J. S.. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 3 kwietnia 2017 r. nie odpowiadają warunkom określonym w art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ jest zobowiązany wyjaśnić powyższe kwestie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w I sentencji.